La farce du « Canada est de retour »

Par Adam Chapnick

SPÉCIAL À LA REVUE DORCHESTER

IL EST FASCINANT, voire décevant, que trois premiers ministres consécutifs aient jugé bon d’annoncer que, sous leur gouvernement, le Canada reviendrait sur la scène politique mondiale. « Le Canada est de retour », ont-ils tous déclaré.

Selon Paul Martin, les Canadiens joueraient à nouveau « un rôle de premier plan sur la scène mondiale ». [1] Sous Stephen Harper, Ottawa entendait être « un acteur essentiel » [2] « prêchant par l'exemple » [3] à l'échelle internationale. Le premier ministre des Affaires étrangères de Justin Trudeau, Stéphane Dion, a été invité à restaurer « un leadership constructif du Canada dans le monde ». [4]

De telles exhortations posent trois problèmes. Premièrement, ils sont rhétoriquement excessifs (sans parler du manque d’originalité). L’ampleur des contributions canadiennes à la sécurité internationale, à la diplomatie et à l’aide au développement a fluctué au fil des ans, mais même dans les pires moments, Ottawa n’a jamais abrogé ses obligations internationales les plus fondamentales. En d’autres termes, il est difficile de revenir quand on n’est jamais parti.

Deuxièmement, un tel sentiment dégage un niveau d'arrogance qui est tout simplement inapproprié pour un pays de la taille limitée du Canada (mesurée économiquement ou militairement) et de sa stature. Le Canada, pour le dire franchement, n’est pas suffisamment critique sur la politique mondiale pour nécessiter des annonces officielles de ses prétendues allées et venues.

Enfin et surtout, ces promesses de leadership international impliquent une incompréhension fondamentale de l’histoire diplomatique du Canada. Pendant la majeure partie des 150 dernières années, la politique étrangère canadienne s’est caractérisée par une humilité et une fidélité beaucoup plus grandes à l’égard de l’intérêt national. Le désir de diriger, et l’amalgame entre leadership et efficacité, est un phénomène relativement nouveau qui coïncide en grande partie avec les efforts visant à réduire le pouvoir et le budget des ministères fédéraux responsables de l’engagement international.

Lorsque le premier premier ministre du Canada, Sir John A. Macdonald, prévoyait la place du nouveau Dominion dans le monde, il espérait « moins un cas de dépendance de notre part… et davantage une alliance saine et cordiale ». Au lieu de nous considérer comme une colonie nouvellement indépendante, l’Angleterre aura en nous une nation amie – un peuple subordonné [c’est moi qui souligne] mais néanmoins puissant – qui la soutiendra en Amérique du Nord en paix ou en guerre. » [5] Même la suggestion de la nécessité d’un ministère canadien indépendant des Affaires extérieures, a-t-il indiqué à la Chambre des communes, entraînerait la « ruine du Canada ». [6]

Le refus de Westminster de défendre les intérêts canadiens au cours d'une série de différends avec les États-Unis au cours des cinquante années suivantes a pratiquement contraint Ottawa à reconsidérer sa décision, mais la création d'un bureau indépendant pour les relations extérieures en 1909 n'était guère un signe d'audace. Il était plutôt plus efficace de conserver les archives des négociations entre le Canada et les États-Unis à Ottawa plutôt qu’outre-Atlantique.

Dix ans plus tard, sir Robert Borden insistait pour que le Canada appose sa signature au Traité de Versailles et se joigne à la Société des Nations en tant qu'acteur international distinct. Mais la seule initiative canadienne sérieuse lors des premières réunions de la Ligue visait à limiter les obligations mondiales d'Ottawa en vertu de l'article X du pacte, une clause de sécurité collective qui menaçait d'entraîner le Canada dans les guerres européennes. Si les Européens ne parvenaient pas à s'entendre, suggéraient Borden et ses successeurs, c'était leur problème.

"Le Canada n'est pas suffisamment critique à l'égard de la politique mondiale pour nécessiter des annonces officielles sur ses prétendues allées et venues."

En 1935, lorsque Walter Riddell, conseiller consultatif du Canada auprès de la Ligue, proposa aux États membres d'imposer de sévères sanctions contre l'Italie en réponse à son invasion de l'Éthiopie, le premier ministre et secrétaire d'État aux Affaires extérieures, William Lyon Mackenzie King, fut tellement bouleversé que Riddell avait placé le Canada sous les projecteurs internationaux et qu'il avait ordonné un désaveu public de la responsabilité de cette initiative.

Jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, la politique étrangère canadienne se caractérisait donc par une aversion à l’égard des obligations internationales, quel qu’en soit le coût en termes d’influence mondiale.

CE CALCUL a changé au début des années 1940, mais pas autant que semblent le penser les premiers ministres récents. Il ne fait aucun doute que le Canada est devenu un acteur mondial plus actif pendant la Seconde Guerre mondiale. Le principe fonctionnel, énoncé pour la première fois par le diplomate Hume Wrong en 1942 et confirmé comme pensée gouvernementale au Parlement par M. King l'année suivante, a même fourni une recette, ou une doctrine, pour l'influence internationale. Le Canada a le droit d’avoir une voix dans les affaires mondiales, et il l’exigera, à la hauteur de sa capacité à contribuer aux enjeux en jeu. Cependant, en établissant la bonne foi de son pays à l'échelle mondiale, King a également indiqué clairement qu'à moins que les intérêts d'Ottawa ne soient directement affectés, les grandes puissances étaient invitées à gérer les affaires mondiales comme elles l'entendaient.

Peu de temps après que M. King ait renoncé au portefeuille de la politique étrangère en 1946, son successeur comme secrétaire d'État aux Affaires extérieures (et finalement comme premier ministre), Louis St. Laurent, a offert ce que beaucoup considèrent comme la première articulation explicite de la politique étrangère du Canada d'après-guerre. . Mais « Les fondements de la politique canadienne dans les affaires mondiales » – connu familièrement sous le nom de Conférence Grey – n’était guère un appel à un leadership mondial. Il recommande plutôt la prudence et la prudence. « Nos politiques extérieures ne détruiront pas notre unité », a déclaré Saint-Laurent. « Aucune politique ne peut être considérée comme sage si elle divise les gens dont les efforts et les ressources doivent la mettre en œuvre… Le rôle de ce pays dans les affaires mondiales ne prospérera que si nous maintenons ce principe, car un Canada désuni sera impuissant. [7]

Plus tard dans le même discours, St. Laurent a réitéré le manque fondamental d'intérêt d'Ottawa à l'égard de l'attention internationale. Dans toutes les négociations de politique étrangère du Canada, a-t-il indiqué,

Dix ans plus tard, le propre ministre des Affaires étrangères de Saint-Laurent, Lester B. Pearson, a acquis une renommée internationale pour sa gestion de la création de la Force d'urgence des Nations Unies (FUNU) dans le Sinaï. Le Canada a effectivement pris les devants dans cette affaire, mais pas délibérément. Pearson et son équipe de diplomates expérimentés réagissaient à une série de menaces existentielles contre l'intérêt national canadien qui impliquaient si directement les grandes puissances alliées d'Ottawa qu'il n'y avait d'autre choix que d'intervenir. La collusion de la Grande-Bretagne et de la France avec Israël pour attaquer l'Égypte menaçait de miner la crédibilité des Nations Unies, briser l’alliance de l’OTAN, détruire le Commonwealth et créer une ouverture à l’influence soviétique au Moyen-Orient.

Les représentants canadiens ont réussi à établir le consensus nécessaire à la création de la FUNU en grande partie grâce à leur humilité. Ottawa avait passé des années à se forger une réputation internationale d'entraide et d'inoffensive. Lorsque Pearson a racheté le capital diplomatique que lui et ses collègues avaient accumulé au cours de la décennie précédente et a plaidé pour la coopération, il a donc été pris au sérieux.

Le premier ministre John Diefenbaker ne cherchait pas non plus à positionner le Canada comme un leader international lorsqu'il s'est opposé à la réadmission de l'Afrique du Sud au sein du Commonwealth en raison de sa politique d' apartheid . Diefenbaker n'a protesté que lorsque le premier ministre indien Jawaharlal Nehru a déclaré que le Commonwealth ne survivrait pas sans une condamnation sans équivoque de la discrimination raciale par tous ses membres. Au lendemain de la réunion, les ventes d'armes canadiennes à l'Afrique du Sud ont persisté, tout comme la réticence d'Ottawa à préconiser des sanctions économiques globales.

"Mulroney a été retenu pour le poste de secrétaire général de l'ONU en raison de sa capacité à bâtir des ponts entre les dirigeants mondiaux, et non parce qu'il en faisait partie."

Brian Mulroney s'est prononcé avec encore plus d'audace contre l'apartheid aux Nations Unies en 1985. Encore une fois, cependant, il aurait de loin préféré que ses grandes puissances alliées se tiennent à ses côtés. En effet, en 1989-1990, le Canada a été un membre efficace du Conseil de sécurité des Nations Unies en évitant consciemment d'être sous les projecteurs. Pendant une brève période, le Conseil a fonctionné efficacement (il venait de mettre un terme pacifique à la guerre Iran-Irak et était en train de coordonner la transition de la Namibie vers l'indépendance). Depuis qu’Ottawa a reconnu qu’une gouvernance mondiale efficace était conforme à l’intérêt national, l’activisme simplement pour se faire remarquer ne servait à rien de légitime. Mulroney a ensuite été considéré comme un possible secrétaire général des Nations Unies en raison de sa remarquable capacité à jeter des ponts entre les dirigeants mondiaux récalcitrants, et non parce qu’il était l’un d’entre eux.

Je soupçonne que ce n'est pas une coïncidence si les origines de la préoccupation contemporaine du Canada en matière de leadership en politique étrangère se sont produites simultanément avec une série de coupes budgétaires massives dans les portefeuilles internationaux du Canada. Les efforts du gouvernement Chrétien pour équilibrer le budget fédéral ont laissé le ministre des Affaires étrangères Lloyd Axworthy sans les outils nécessaires pour fournir le soutien fiable et en coulisses qui avait fait du Canada un acteur mondial si apprécié pendant des décennies. Des réductions à grande échelle de la défense nationale et de l’aide internationale signifiaient que tout ce qu’il pouvait faire était de lancer des initiatives mondiales à faible coût (comme l’interdiction des mines terrestres dont nous n’avions aucune utilité). À l'époque, j'étais l'un des nombreux critiques de la « diplomatie de quelques centimes » [8] d'Axworthy. Aujourd'hui, je suis plus sympathique. La promotion et la préservation de l’intérêt national coûtent cher, et Ottawa refusait clairement de faire les investissements nécessaires.

Au moins, le gouvernement Martin a correctement diagnostiqué le problème. Dans l'avant-propos de l'Énoncé de politique internationale de 2005, le premier ministre concédait que « pendant des décennies, l'engagement du Canada envers son armée, son aide internationale et sa présence diplomatique dans le monde s'est lentement érodé ». [9] Malheureusement, l’obsession du leadership, peut-être héritée des années Chrétien-Axworthy, demeure. Je compte 18 références au leadership dans le document – ​​18 de trop.

L’ÈRE HARPER était pire. Nous n'allions pas fuir en Afghanistan jusqu'à ce que nous le fassions. Nous allions augmenter les dépenses de défense de façon continue, jusqu'à ce que l'équilibre budgétaire soit prioritaire. L’aide internationale a été politisée, puis réduite de toute façon. Le plus décevant, toutefois, a été l'incompréhension fondamentale du gouvernement quant à la façon dont la diplomatie peut produire un changement. Les conservateurs se sont félicités d’avoir été l’un des premiers pays à réduire le financement du Hamas après sa victoire aux élections palestiniennes de 2006. La décision elle-même était légitime, mais la fierté qu'Ottawa ressentait d'être le premier était bizarre. L'action du Canada en elle-même était dénuée de sens (et ignorée jusqu'à ce que l'Union européenne adopte une politique similaire). Si les conservateurs avaient réellement voulu faire une différence, ils auraient dû rassembler une coalition d’États partageant les mêmes idées et faire cette annonce ensemble. Durant les années Harper, la politique étrangère n’est devenue qu’un complément au programme national conçu pour attirer des tranches particulières de l’électorat. L’intérêt national n’était guère un facteur. [dix]

"Notre corps diplomatique est désillusionné et dominé par des personnalités politiques."

L'affirmation du gouvernement Trudeau selon laquelle le Canada est de retour est plus ou moins la même. Les libéraux ont promis des millions aux Nations Unies, pour ensuite hésiter alors que les possibilités de gains politiques semblaient minimes. Comparez cela avec l'engagement du gouvernement Mulroney en faveur du maintien de la paix, dans lequel le Canada a promis de contribuer à chaque mission, sans être vu. Les gouvernements précédents avaient compris que, même si le maintien de la paix concernait officiellement la mission à accomplir, l'intérêt national du Canada provenait de la santé des institutions de gouvernance mondiale dans leur ensemble. Un système international fonctionnel, fondé sur des règles et des lois plutôt que sur une simple puissance militaire et économique, a permis à un État de taille moyenne aux ambitions tout à fait modestes de prospérer. Aujourd’hui, la politique étrangère semble avoir pour objectif de faire en sorte que les Canadiens se sentent bien à l’intérieur. C’est chauvin, opportuniste et déprimant.

Le calcul global d'Ottawa devrait changer. La trousse à outils internationale du Canada est exagérée et sous-financée. Notre corps diplomatique est désillusionné et dominé par des personnalités politiques. Notre armée est confrontée à une question culturelle et à d’énormes défis en matière d’approvisionnement. Notre budget d’aide augmente à peine, alors même que la pandémie de Covid-19 a fait monter en flèche la pauvreté mondiale. Dans ce contexte, il n’y a guère de raison d’avoir honte du suivi mondial. Le monde a besoin d’acteurs secondaires plus responsables et plus fiables : des États qui font leur part sans se plaindre, dirigés par des praticiens sérieux qui n’ont pas envie d’être sous les projecteurs. L'humilité est une vertu en politique internationale. Revenons-y.

Adam Chapnick est professeur d'études de la défense au Collège militaire royal de Kingston et est directeur adjoint de l'éducation au Collège des Forces canadiennes à Strathrobyn , à Toronto. Il contribue régulièrement à THE DORCHESTER REVIEW.

Remarques

[1] Shawn McCarthy, « Martin proposant un rôle majeur pour le Canada sur la scène mondiale », Globe and Mail , 26 juillet 2003, https://www.theglobeandmail.com/news/national/martin-proposing-a-major- rôle-du-canada-sur-la-scène-mondiale/article25287836/ .

[2] Éditorial du Toronto Star. « PM dit que nous sommes de retour, mais d'où ? » Toronto Star , 5 juillet 2007, https://www.thestar.com/opinion/2007/07/05/pm_says_were_back_but_from_where.html . L'article a été publié pour la première fois dans le Halifax Daily News .

[3] Communiqué de presse : Le Premier ministre annonce l'agrandissement des installations et des opérations des Forces canadiennes dans l'Arctique, 10 août 2007.

[4] Canada. Cabinet du Premier ministre, « Archivé : Lettre de mandat du ministre des Affaires étrangères », 12 novembre 2015, https://pm.gc.ca/fr/mandate-letters/2015/11/12/archived-minister-foreign-affairs-mandate -lettre .

[5] Cité dans Stéphane Kelly, « Le Canada et ses objectifs, selon Macdonald, Laurier, Mackenzie King et Trudeau », dans Jacqueline Krikorian, David Cameron, Marcel Martel, Andrew McDougall et Robert Vipond, dir., Roads to Confederation : La création du Canada, 1867 , vol. 2 (Toronto : Presses de l'Université de Toronto, 2017), 77.

[6] Canada, Chambre des communes, Débats , 4 ^e législature, 4 ^e session, vol. 1, 21 avril 1882, 1078, https://parl.canadiana.ca/view/oop.debates_HOC0404_04/1086?r=0&s=1 .

[7] Une transcription de la conférence peut être trouvée sur : https://www.russilwvong.com/future/stlaurent.html .

[8] Kim Richard Nossal, « Diplomatie de Pinchpenny : Le déclin de la « bonne citoyenneté internationale » dans la politique étrangère canadienne », International Journal 54, 1 (1999) : 88-105.

[9] Paul Martin, cité dans Énoncé de politique internationale du Canada : Un rôle de fierté et d'influence dans le monde – Aperçu (Ottawa : ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, 2005), avant-propos.

[10] Peter McKenna, éd., Harper's World : The Politization of Canadian Foreign Policy, 2006-2015 (Toronto : University of Toronto Press, à paraître).