Dans quelle mesure Harper était-il bon en défense ?

Par Kim Richard Nossal

POUR STEPHEN HARPER, changer la trajectoire de la politique de défense faisait partie intégrante d'un projet beaucoup plus vaste de transformation du paysage politique visant à garantir que le Parti conservateur remplacerait le Parti libéral en tant que « parti naturel au pouvoir » du pays au 21 ^e siècle. Tout comme les initiatives de politique étrangère de Harper visaient à détourner les Canadiens d'un internationalisme libéral qui, au cours du XX ^e siècle, était devenu essentiellement un internationalisme libéral , la politique de défense était également considérée comme un moyen de changer le discours sur la place du Canada dans le monde. La politique de défense ne serait plus dominée par l’idée selon laquelle le Canada était un pays de maintien de la paix. Les Forces armées canadiennes (FAC) seraient plutôt déployées de manières très différentes sous un gouvernement conservateur. Défenseur sans ambiguïté des forces armées, Harper était déterminé à faire en sorte que les Canadiens changent la façon dont ils perçoivent leurs militaires.

Harper a présenté au pouvoir une vision particulière de la défense nationale en 2006. Même si la défense n'était pas une question importante lors de la campagne électorale de 2005-2006 (le programme de 47 pages du PCC, fortement axé sur les questions intérieures, ne consacrait que 246 mots à la défense), Harper a présenté une vision particulière de la défense nationale. une vision de la politique de défense.

Plus important encore, la défense devait désormais concerner plus explicitement le Canada. Ce que les conservateurs appelaient (sans aucune précision) une politique de défense « Le Canada d’abord » allait viser principalement à défendre « notre vaste territoire et nos trois zones océaniques ». La taille des FAC allait augmenter – de 13 000 à 75 000 membres de la force régulière et de 10 000 réservistes à 30 000. Trenton allait devenir une plaque tournante pour une nouvelle flotte de transport stratégique que les conservateurs avaient promis d'acquérir ; l'équipe d'intervention en cas de catastrophe (DART), déjà basée à la BFC Trenton, devait être doublée.

L'Arctique a joué un rôle particulièrement important dans la vision conservatrice. Un nouveau port en eau profonde a été promis pour la région d'Iqaluit, où seraient déployés 500 membres des FAC. Les Rangers canadiens, la force de défense communautaire dans les communautés éloignées de l'Arctique, seraient élargis. Un bataillon aéroporté arctique de 650 personnes serait mis sur pied. Un centre de formation militaire serait établi à Cambridge Bay. Un nouveau système de capteurs pour surveiller le trafic des navires et des sous-marins dans les eaux arctiques serait installé. De nouveaux avions de recherche et de sauvetage à voilure fixe seraient acquis et basés à Yellowknife. La flotte d'avions de patrouille à long rayon d'action Aurora serait modernisée et leur capacité de surveillance de l'Arctique serait renforcée par de nouveaux escadrons d'avions télépilotés. La pierre angulaire était la promesse d’acquérir trois brise-glaces lourds transportant des troupes navales pour affirmer la souveraineté canadienne dans l’Arctique.

Pour payer ces vastes promesses, les conservateurs se sont engagés à augmenter les dépenses de défense de 5,3 milliards de dollars sur cinq ans — et cette somme devait s'ajouter aux 12,8 milliards de dollars d'augmentation déjà engagés par le gouvernement libéral de Paul Martin pour la même période. .

Dans quelle mesure Harper a-t-il été efficace dans la mise en œuvre de cette nouvelle vision audacieuse, et quel a été l’héritage à long terme de l’ère conservatrice en matière de politique de défense ? Dans certains domaines, l’héritage des années Harper perdure. Le changement de marque des services avec leurs noms traditionnels – l’Armée canadienne, la Marine royale canadienne et l’Aviation royale canadienne – constitue un héritage symbolique important et durable. De même, l’achat de cinq avions Boeing CF-177 Globemaster III donnera au Canada une importante capacité mondiale de transport aérien lourd dans les années 2020 et 2030. Et la promesse du gouvernement conservateur d'augmenter la taille de la Force de réserve, finalement officialisée en 2015, a été mise en œuvre sous le gouvernement libéral de Justin Trudeau, avec un engagement à augmenter la taille de la Première réserve à 30 000.

Mais dans la plupart des autres domaines de la défense, Harper n’a pas réussi à concrétiser la vision qu’il avait apportée avec lui au pouvoir en 2006. Considérez la mesure la plus large de la performance en matière de défense : quelle quantité de trésor national est consacrée à la défense. Malgré les promesses d’investir davantage, les conservateurs ont passé neuf ans au pouvoir sans modifier la donne en matière de dépenses de défense. En 2005, le budget de la défense s'élevait à 16 milliards de dollars, soit environ 1,1 % du produit intérieur brut. Mais en 2015, le Canada dépensait 19 milliards de dollars, ce qui, une fois ajusté à l'inflation, s'élevait à 16,1 milliards de dollars, soit 1 % du PIB.

Entre-temps, il est vrai que les conservateurs ont dû faire face à un problème imprévu en 2005 : le coût d'une guerre en Afghanistan. Lorsque le gouvernement Harper prend le pouvoir en février 2006, un groupement tactique canadien vient de prendre position à Kandahar, suite à une décision du gouvernement libéral de Paul Martin plus tôt en 2005. Au même moment, les talibans entament une offensive majeure. contre les forces internationales déployées dans le sud de l'Afghanistan. Le groupement tactique des FAC était terriblement sous-équipé et sous-financé pour la mission de combat qui était sur le point de se dérouler. Les Canadiens manquaient d'hélicoptères de transport moyen, d'hélicoptères de combat, de blindés lourds et d'artillerie lourde, même s'ils étaient responsables du maintien d'une présence importante « à l'extérieur des barbelés » dans toute la région de Kandahar. Parce que les FAC avaient vendu leurs hélicoptères de transport moyen dans les années 1990, les bases canadiennes de Kandahar ont dû être approvisionnées par la route, exposant les convois de ravitaillement aux engins explosifs improvisés (IED). En conséquence, les Canadiens ont commencé à subir un grand nombre de victimes – 36 morts rien qu'en 2006. Les conservateurs réagissent en acquérant des chars Leopard, des hélicoptères Chinook de transport moyen et des hélicoptères utilitaires Griffon armés de mitrailleuses Gatling.

Il ne fait aucun doute que les dépenses consacrées à la mission en Afghanistan ont été l’une des principales raisons pour lesquelles tant de facettes de la vision de défense de 2005-2006 ont été abandonnées si rapidement. Car sans de nouveaux investissements importants, les projets conservateurs d’un autre type de politique de défense n’étaient tout simplement pas viables.

Les promesses arctiques furent les premières à être abandonnées. Alors que Harper lui-même restait profondément attaché à l’Arctique – aucun premier ministre avant (ou après) n’y a passé autant de temps – son gouvernement est revenu sur les promesses coûteuses qu’il avait faites en 2005. En 2007, les trois brise-glaces navals avaient tranquillement cédé la place à l’Arctique. un plan pour des navires beaucoup plus petits. Mais comme ces navires n’avaient pas la puissance nécessaire pour briser les glaces de plusieurs années, il a fallu leur confier un autre rôle pendant les mois où ils devaient rester à l’écart de l’Arctique. Même si les FAC décrivent les navires de patrouille arctiques et extracôtiers comme étant « capables de briser les glaces », ils ont immédiatement été étiquetés comme des « brise-neige », ce qui n’ajouterait rien à la capacité canadienne de déglaçage.

De même, les projets d’une présence militaire majeure dans l’Arctique ont échoué en raison de leur coût. Des retards et des difficultés ont frappé la base navale prévue à Nanisivik, un ancien port minier sur la côte nord de l'île de Baffin. Finalement, il a été déclassé en station de ravitaillement avec des réservoirs non chauffés qui ne seraient ouverts que pendant les mois d'été.

L’effort plus large des conservateurs pour amener les Canadiens à penser différemment aux Forces armées canadiennes et à la puissance dure du Canada dans la politique mondiale a également été loin d’être couronné de succès. Même si certains critiques ont affirmé que Harper et les conservateurs avaient « rebaptisé » le Canada comme une « nation guerrière », en réalité, l’exercice de refonte de l’image a été un échec. Les efforts de Harper pour amener les Canadiens à penser différemment à propos de la guerre de 1812, par exemple, n'ont eu que peu d'écho. En effet, l'échec de Harper à changer d'attitude à l'égard de l'armée est démontré par la facilité avec laquelle les libéraux sous Trudeau ont pu faire appel aux idées traditionnelles (et mythologiques) du Canada comme gardien de la paix en promettant qu'un gouvernement libéral « ramènerait » le Canada à la paix. son passé de maintien de la paix.

S'il y a des domaines de la politique de défense où l'héritage de Harper est mince, il y a un domaine dans lequel les années Harper ont laissé un héritage entièrement négatif, un héritage qui non seulement coûtera aux Canadiens des centaines de millions de dollars en trésor au cours de la prochaine décennie, mais qui coûtera également le pays dispose d’une capacité considérable en matière de puissance dure dans les années 2020. C’est l’échec du gouvernement conservateur à maintenir l’approvisionnement des FAC en systèmes d’armes à jour. Bien qu’il y ait eu quelques succès – les C-17 Globemasters, par exemple – en général, la liste des projets d’approvisionnement militaire retardés ou dépassant le budget sous l’ère Harper est embarrassante et longue, affectant la marine et l’armée de l’air en particulier.

Alors que l'enthousiasme de Harper pour l'Arctique a donné à la Marine royale canadienne de nouveaux navires de patrouille extracôtiers pour les années 2020, son gouvernement a passé neuf ans à présider à une diminution massive de la capacité navale hauturière du Canada. En 2015, le dernier destroyer de la marine avait tellement de problèmes de maintenance qu'il a passé une grande partie de cette année immobilisé à Halifax (avant d'être finalement désarmé en 2017). Alors que la politique de défense du gouvernement de 2008, la Stratégie de défense Le Canada d'abord , promettait que le remplacement des destroyers et des frégates commencerait à entrer en service à partir de 2015, au moment où les conservateurs ont quitté le pouvoir, si peu de progrès avaient été réalisés que les premières livraisons des nouveaux Les navires de combat de surface canadiens – comme on appelle la coque commune – ne seront pas disponibles avant le milieu ou la fin des années 2020.

Une marine hauturière efficace nécessite des navires de ravitaillement. À l'époque conservatrice, les deux navires de ravitaillement auxiliaires de la MRC ont dû être désarmés plus tôt lorsque l'un a subi un incendie dévastateur et que l'autre a dû être mis hors service en raison de problèmes électriques et de corrosion irréparables. Même si les discussions sur le remplacement de ces navires avaient commencé en 2004, si peu de progrès avaient été réalisés en 2015 que le MDN a dû conclure des accords de location à court terme avec les marines espagnole et chilienne pour approvisionner les frégates vieillissantes de la MRC. Il est vrai que vers la fin de leur mandat, les conservateurs ont adopté une « solution » efficace et imaginative à ce problème : en passant un contrat avec Davie Shipbuilding, un chantier naval québécois, pour convertir un porte-conteneurs commercial, le MV Asterix , en un navire de ravitaillement pour la MRC. Malheureusement, ce modèle d'approvisionnement très réussi est mort avec les conservateurs, puisque le gouvernement Trudeau a choisi de ne pas le reproduire pour un deuxième navire de ravitaillement.

L'armée de l'air a également été touchée par des échecs en matière d'approvisionnement. Le remplacement des flottes de recherche et de sauvetage d'avions Hercules et Buffalo avait été annoncé comme une priorité dès 2003, bien avant l'arrivée au pouvoir des conservateurs ; en 2015, aucun contrat n’avait même été signé. Un sort similaire est arrivé à l’avion de patrouille à long rayon d’action CP-140 Aurora, entré en service au début des années 1980. En 2007, le gouvernement Harper a annulé un programme visant à prolonger la durée de vie des Aurora, annonçant à la place qu'un nouvel avion de patrouille maritime prendrait leur place d'ici 2020. Mais après une série de soubresauts, le gouvernement a abandonné ce plan en faveur du retour des appareils. à une prolongation de la vie, avec tous les coûts que les retards entraînent. De même, les efforts des conservateurs pour acquérir des avions télépilotés – connus dans le langage du MDN sous le nom de Système conjoint d’acquisition de cibles de surveillance sans pilote (JUSTAS) – ont été marqués par des retards et des hésitations.

Le projet d'approvisionnement de l'armée de l'air le plus grave raté par les conservateurs a été le remplacement des chasseurs CF-18 Hornet acquis par le gouvernement libéral de Pierre Elliott Trudeau en 1980. Parce que les conservateurs n'ont pas regardé en arrière et examiné la façon dont Trudeau a organisé cet approvisionnement. , le cabinet Harper s’est plongé exactement dans le même marécage en matière d’approvisionnement en matière de défense qui avait pris au piège le gouvernement Trudeau au milieu des années 1970, lorsqu’il avait remplacé sa flotte d’avions de patrouille à long rayon d’action. Dans ce marché public, le ministère de la Défense nationale, qui avait une forte préférence pour un candidat, a sous-estimé au Cabinet les fonds nécessaires, ce qui a amené un ministre de la Couronne à accuser ouvertement un haut fonctionnaire de l'avoir désinformé (et à être poursuivi pour diffamation en retour. ). Mais le gouvernement Trudeau a tiré les leçons de cet horrible épisode : quand est venu le temps d’acquérir une nouvelle flotte de chasseurs, le cabinet a structuré la concurrence de manière à ce que le MDN ne puisse pas faire ce qu’il avait fait dans le cadre de l’approvisionnement du LRPA. En effet, le programme de nouveaux avions de chasse, qui a abouti à l'acquisition du CF-18 Hornet, a été largement salué comme une étude de cas sur la façon de gérer avec succès un projet d'approvisionnement en matière de défense.

Les leçons que le programme NFA aurait pu tirer ont cependant été ignorées par le gouvernement Harper. Au lieu de cela, le Cabinet a simplement décidé de se conformer aux préférences politiques de l’ARC et du MDN. En juillet 2010, le cabinet a annoncé que le Canada achèterait le Lockheed Martin F-35 Lightning II, le chasseur préféré de l'ARC et du MDN. Plutôt que de lancer un appel d'offres ouvert, le F-35 a été acheté auprès d'un fournisseur unique sans appel d'offres, pour un coût de 9 milliards de dollars.

Mais le chiffre de 9 milliards de dollars utilisé par les conservateurs était un chiffre volontairement trompeur, destiné à rendre le coûteux F-35 plus acceptable : il faisait référence uniquement au coût de l'avion lui-même, ce qu'on appelle le « coût du vol », et non au coût de l'avion. les coûts complets du cycle de vie – en d’autres termes, chaque centime qui serait dépensé pour l’avion, de l’acquisition à la cession. Face à cette manipulation politique, le Parti libéral dirigé par Michael Ignatieff a décidé de politiser la décision relative aux F-35. Les libéraux ont demandé au directeur parlementaire du budget, Kevin Page, d'enquêter sur le marché public. Page a conclu que le coût « réel » du programme avait été sous-estimé : au coût de 9 milliards de dollars, il faudrait ajouter les coûts du cycle de vie complet. Sur un cycle de vie de 30 ans, le coût réel serait de 29,3 milliards de dollars.

En 2011, Michael Ferguson, le vérificateur général du Canada, a également enquêté sur la manière dont la décision concernant les F-35 avait été prise. Son rapport, publié en avril 2012, révélait le nombre d’étapes dans le processus décisionnel qui avaient été rognées par les militaires et les bureaucrates. Mais il a également conclu que les coûts du cycle de vie devraient être calculés sur un cycle de vie de trente-six ans et non de trente ans ; le coût réel du F-35, a-t-il suggéré, serait plus proche de 36 milliards de dollars.

La réponse du gouvernement Harper au rapport du vérificateur général a été de geler l'acquisition, de retirer la gestion du programme au MDN et de faire appel à KPMG pour une vérification. Cet audit a été publié en décembre 2012. Notant que les CF-18 seraient en service pendant plus de quarante ans, KPMG a conclu qu'un cycle de vie de 42 ans devrait être utilisé, ce qui porterait le coût de la flotte à 45,8 milliards de dollars. Bref, en seulement deux ans et demi, le chiffre annoncé par les Canadiens pour le F-35 est passé de 9 milliards de dollars, d'abord à 29 milliards de dollars, puis à 36 milliards de dollars, et enfin à 45,8 milliards de dollars. Inutile de dire que ce qui semblait être une augmentation massive des prix a créé un énorme problème de crédibilité.

Aujourd’hui, le gouvernement Harper aurait pu s’en tenir à sa décision de juillet 2010. Il aurait pu admettre aux Canadiens que l'utilisation du prix à la hausse plutôt que du coût du cycle de vie complet était à la fois trompeuse et manipulatrice, et il aurait pu s'excuser de l'avoir fait. Mais en même temps, les conservateurs auraient néanmoins pu encourager les Canadiens à reconnaître que le DPB, le vérificateur général et KPMG disaient tous la même chose : que le cycle de vie soit de vingt ans ou de quarante-deux ans, le coût réel est resté inchangé : le F-35 coûterait aux Canadiens 1 milliard de dollars par an.

Le gouvernement aurait aussi pu rappeler aux Canadiens qu'il y avait de bonnes raisons militaires d'acquérir le F-35. C'était le seul avion de cinquième génération disponible ; c’était le chasseur que les États-Unis et de nombreux autres alliés canadiens piloteraient dans les années 2020 et 2030 ; c'était le chasseur le plus adapté à la défense aérienne nord-américaine étant donné que l'US Air Force le piloterait. Le gouvernement aurait également pu insister sur les raisons technologiques et économiques : depuis 1997, le Canada était partenaire du consortium multinational construisant le F-35, et les entreprises aérospatiales canadiennes seraient les principales bénéficiaires de leur intégration dans les chaînes d'approvisionnement mondiales de Lockheed Martin (un avantage qui disparaîtrait immédiatement si le Canada choisissait de ne pas acheter le F-35).

Malheureusement pour l’avenir de la défense canadienne, le gouvernement Harper n’a rien fait de tout cela. Il s’est contenté de « réinitialiser » le programme de remplacement des chasseurs, puis a passé les deux années restantes au pouvoir à ne rien faire de substantiel pour faire avancer le remplacement. En effet, l'abandon de facto du programme par Harper en 2012 a permis aux libéraux de continuer à faire de la politique en remplaçant les chasseurs. En pleine campagne électorale de 2015, Trudeau a annoncé qu’un gouvernement libéral n’achèterait pas de F-35. Sans surprise, cette promesse a guidé le programme de remplacement des chasseurs depuis 2015, le gouvernement libéral ayant trouvé des moyens différents et créatifs pour garantir que la promesse faite par le chef en 2015 soit tenue, indépendamment du coût énorme pour les contribuables et des conséquences très négatives. sur les capacités militaires du Canada que ces jeux auront dans les années 2020.

LA TRISTE HISTOIRE du F-35 est emblématique de l’héritage de Harper en matière de politique de défense. Harper et les conservateurs sont arrivés au pouvoir en 2006 sans avoir apparemment beaucoup réfléchi à la politique de défense – si ce n’est en adoptant l’idée simpliste de Pablum selon laquelle les Forces armées canadiennes sont merveilleuses et devraient être soutenues et célébrées. Personne sur les banquettes conservatrices ne semble avoir beaucoup réfléchi à l’approvisionnement en matière de défense, l’une des questions politiques les plus problématiques et les plus difficiles auxquelles sont confrontés les gouvernements. Certes, personne sur les premiers bancs conservateurs ne semble avoir lu l’histoire de la manière dont les gouvernements précédents ont été aux prises avec des questions épineuses en matière de défense. Leur pensée semble avoir été que ni les libéraux de Pierre Trudeau ni les progressistes-conservateurs mouillés de Brian Mulroney n'ont rien à nous apprendre, merci beaucoup.

Mais l'incapacité à tirer les leçons de l'histoire a fini par condamner la vision de Harper en matière de défense nationale. L’adoption d’une vision vaste et audacieuse de la défense sans une volonté comparable de défier la grande réticence historique des Canadiens à dépenser pour la défense en temps de paix signifiait qu’il y aurait toujours un écart béant entre les rêves et la réalité. S’il n’était pas pleinement conscient de la nature profondément dysfonctionnelle du système d’approvisionnement en matière de défense au Canada – et sans un plan pour remédier à ce système – le gouvernement Harper était sûr de se heurter aux mêmes problèmes qui ont toujours tourmenté la politique de défense du Canada.

KIM RICHARD NOSSAL est directeur du Centre de politique internationale et de défense de l'Université Queen's et auteur de Charlie Foxtrot : Fixing Defence Procurement in Canada (2016) et, avec Jean-Christophe Boucher, The Politics of War: Canada's Afghanistan Mission, 2001- 14 (2017). Cet article est paru dans l'édition imprimée printemps/été 2019 de The Dorchester Review .

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