Retour à la normale
Par Adam Chapnick
Au-delà de l'Afghanistan : un programme de sécurité internationale pour le Canada. James Fergusson et Francis Furtado. éd. Vancouver et Toronto : UBC Press, 2016, 652 p.
L'année dernière, pour la première fois depuis mon arrivée au Collège des Forces canadiennes en 2006, j'ai remis en question la valeur d'utiliser l'Afghanistan comme étude de cas de relations intragouvernementales dans mon cours sur le gouvernement canadien et la prise de décision stratégique. En fin de compte, j’ai gardé l’affaire de côté. Mes étudiants – des professionnels militaires supérieurs du Canada et du monde entier et des hauts fonctionnaires canadiens – ont encore beaucoup à apprendre des défis auxquels Ottawa a été confronté dans ses efforts pour coordonner ce qu’on appelle l’ensemble des approche gouvernementale face à ce qui reste un conflit insoluble. La nature de l’environnement actuel des menaces est telle que les défis à la sécurité nationale peuvent rarement être traités en silos ministériels. Aucun élément du gouvernement canadien n’a le monopole de la politique de sécurité internationale. Les Forces armées canadiennes non plus. Par conséquent, apprendre à coopérer reste essentiel.
Mais la coopération pangouvernementale pour gérer les conflits dans les États en faillite ou en déliquescence ne fait pas tout. James Fergusson, la plus grande autorité du Canada en matière de défense antimissile balistique, et Francis Furtado, un ancien fonctionnaire canadien spécialisé dans les questions de défense, soutiennent que les analystes de la sécurité nationale canadienne se sont tellement concentrés sur l'Afghanistan depuis le 11 septembre que beaucoup n'ont pas réussi à reconnaître le résurgence de ce qu’ils appellent « les problèmes traditionnels de sécurité internationale ». Les États-Unis, la Russie et la Chine ont intensifié leur rivalité. Le gouvernement syrien a apparemment utilisé des armes chimiques contre son propre peuple. La Corée du Nord teste actuellement de nouveaux systèmes de lancement de missiles balistiques à longue portée. Fergusson et Furtado estiment que les Canadiens, même les professionnels de la sécurité, n'y prêtent pas suffisamment attention.
Au-delà de l'Afghanistan a été publié au lendemain de la victoire électorale du Parti libéral en 2015, mais avant l'élection de Donald Trump aux États-Unis. Certains pourraient donc craindre que ses conclusions soient déjà datées. Ce qui était un environnement de sécurité mondial inquiétant, mais raisonnablement prévisible et compréhensible, a été remplacé par un environnement moins stable dans lequel le leader de la plus grande puissance mondiale s'est engagé à respecter ses propres règles. Heureusement, une telle préoccupation serait déplacée. Fergusson et Furtado n'ont pas l'intention de proposer des recommandations. Ils veulent entamer une conversation. Il a été demandé aux auteurs de leur ouvrage d'accorder autant d'attention à l'histoire de la politique canadienne au cours des quinze dernières années qu'à prédire l'avenir. Il y a beaucoup à gagner en lisant ce recueil. Il s'agit de la première étude canadienne sérieuse sur un ensemble de questions contemporaines cruciales en matière de sécurité internationale qui ne disparaîtront pas.
Deux thèmes interdépendants sont omniprésents. Comme le dit si bien Alexander Moens : « Si un pays pouvait se permettre de rester chez soi et de se détendre, ce serait bien le Canada. » Les menaces directes les plus pressantes à la sécurité internationale du Canada sont continentales. On peut soutenir que si Ottawa dépensait suffisamment pour la défense de son espace aérien et de ses frontières, Washington aurait du mal à se plaindre trop bruyamment. Certes, le Canada et les États-Unis ont choisi ce que Joseph Jockel et Joel Sokolsky appellent « une approche expéditionnaire de la politique de défense dans la guerre contre le terrorisme », mais leur politique est un choix, même s’il est très bon. Les changements survenus dans le contexte de la sécurité mondiale n'ont guère modifié la perspective mondiale du Canada. Washington demeure le seul partenaire essentiel d'Ottawa en matière de sécurité, et les Canadiens n'ont pas encore subi d'attaque directe sur leur sol comparable aux événements du 11 septembre ou même du 7 juillet.
Il n’est donc pas tout à fait surprenant que les gouvernements canadiens, libéraux comme conservateurs, aient, selon les mots de Fergusson, « échoué de manière chronique à jeter les bases d’un débat public intelligent sur la manière même de penser un nouveau monde stratégique ». Dans le chapitre le plus provocateur, engageant et cinglant de la collection, Kim Richard Nossal déclare le Canada « puissance stratégique ». Ottawa a toujours échoué à réfléchir à la politique étrangère et de défense en termes logiques et rationnels. Une combinaison d’opinions personnelles mal informées, de décisions basées exclusivement sur des politiques électorales et de politiques réactionnaires mal planifiées ont laissé le Canada pratiquement hors de propos dans les discussions sur des problèmes mondiaux urgents comme la montée de la Chine. Les seize contributeurs à ce volume ne sont pas d’accord sur tout, mais ils semblent offrir une vision collective selon laquelle cette façon de penser doit changer.
Cet appel au changement est cependant plus discutable que ne le laissent entendre les auteurs. Comme Furtado le concède, les principes fondamentaux de la politique canadienne de défense et de sécurité, en termes traditionnels, restent les mêmes. Le devoir premier du gouvernement fédéral est de défendre le Canada et les Canadiens. Compte tenu de la nature intégrée des chaînes d'approvisionnement nord-américaines et de la dépendance écrasante de l'économie canadienne à l'égard du commerce avec les États-Unis, Ottawa doit contribuer de manière agressive à la défense de l'Amérique du Nord. Les Canadiens continuent également d’aspirer à participer activement à la communauté plus large de la gouvernance mondiale pour défendre leurs intérêts et leurs valeurs.
Comme Andrea Charron le soutient de manière convaincante dans son chapitre sur la sécurité dans l’Arctique, malgré l’absence de réflexion sérieuse sur le Nord, la menace pour les intérêts de sécurité du Canada reste faible. La puissance la plus antagoniste, la Russie, est fortement incitée, sur le plan économique, à gérer diplomatiquement les conflits potentiels. La Chine s’est montrée largement disposée à explorer ses intérêts dans l’Arctique sans compromettre l’État de droit. Les États-Unis refusent de ratifier le droit de la mer, mais Washington ne le rejette pas non plus. Les gouvernements canadiens successifs ont largement échoué à cultiver ce que Charron appelle la meilleure source de défense – la stabilité sociale et économique des peuples du Nord – mais les conséquences jusqu'à présent, au-delà des conditions misérables dans lesquelles un trop grand nombre de communautés autochtones du Canada continuent de vivre , ont été minimes. Peut-être que le Canada a simplement eu de la chance, mais si tel est le cas, cette chance semble avoir une remarquable endurance.
Plus au sud, Jockel et Sokolsky décrivent l’approche du Canada et des États-Unis à l’égard du Commandement aérospatial de l’Amérique du Nord au cours des quinze dernières années comme une « combinaison d’inertie apparente et d’incertitude évidente ». Le NORAD, affirment-ils, « s’est de nouveau replié dans une sorte de mare stratégique ». Les États-Unis ont l'US-NORTHCOM, et Ottawa a contribué juste assez aux préoccupations américaines en matière de sécurité pour empêcher Washington de remettre sérieusement en question l'utilité du NORAD. Du point de vue canadien, le NORAD est crucial : en permettant au personnel militaire américain de servir sous le commandement d'un Canadien lors d'une attaque directe sur le sol américain, le NORAD illustre la relation véritablement spéciale du Canada avec les États-Unis, une relation qui peut être soulignée par d'autres représentants du gouvernement si nécessaire. Mais spécial ne veut pas dire important, et Jockel et Sokolsky concluent que même sans une conversation sérieuse, le NORAD pourrait perdurer indéfiniment simplement parce qu’il faudrait trop de temps et d’efforts à Washington pour le dissoudre.
Qu’en est-il du reste des Amériques ? L'historien Hal Klepak souligne que les relations de défense du Canada avec ses collègues de l'hémisphère ont toujours été superficielles. Ottawa a refusé d'adhérer à l'Organisation des États américains jusqu'en 1990 et ne s'est engagé depuis que sans enthousiasme. Le gouvernement de Stephen Harper s'est engagé à revitaliser la présence du Canada dans les Amériques, mais hormis l'engagement accru des FAC auprès de l'Organisation interaméricaine de défense, rien n'indique que beaucoup de choses ont changé. « Pour sa part, écrit Klepak, le Canada n'a pas encore trouvé le moyen de contribuer à une solution » aux problèmes hémisphériques. Quant aux conséquences de cet échec stratégique, elles ne semblent pas être quantifiables.
La situation pourrait peut-être être différente en ce qui concerne les questions mondiales ayant des implications directes sur la sécurité du Canada, comme la dissuasion nucléaire, le contrôle des armements et la défense antimissile. Toutefois, dans les trois cas, des résultats récents suggèrent le contraire. Douglas Alan Ross est très apprécié au sein de la communauté universitaire en raison de son approche bien documentée, solidement argumentée, mais aussi iconoclaste, de l'abolition nucléaire. L’inviter à contribuer à ce volume était un excellent choix, et son chapitre ne déçoit pas. Ross ne considère pas l’abolition du nucléaire comme impossible, même s’il admet que les rivalités nucléaires ne disparaîtront pas. Il n’arrive pas non plus à la conclusion commune selon laquelle, en tant qu’État non nucléaire, le Canada a peu à apporter au débat sur le désarmement. Cependant, contrairement aux abolitionnistes traditionnels, Ross rejette fermement les arguments en faveur d’une démilitarisation immédiate. Il soutient plutôt que pour que le Canada puisse jouer un rôle sérieux dans les futures discussions stratégiques, il devra augmenter considérablement ses dépenses en matière de défense nationale. Cet investissement devra renforcer l’alerte précoce continentale, la défense aérienne et peut-être aussi la défense antimissile balistique pour l’Amérique du Nord. Retirer le monde de l’option nucléaire doit être un processus progressif, et le prix d’une place à la table des négociations sera ce qu’il appelle un « niveau responsable de contribution à la défense » à la sécurité de l’Occident.
Ross est convaincant, mais le Canada est à la traîne en matière de dépenses militaires depuis des années, et son chapitre ne cite aucune conséquence directe de l'inaction d'Ottawa. De même, Gordon Vachon, un ancien négociateur en matière de contrôle des armements, appelle le Canada à s'engager de manière substantielle dans ce qu'il prétend être des efforts multilatéraux assez réussis pour promouvoir le contrôle des armements et le désarmement. Mais il reste à savoir si les Canadiens eux-mêmes seront sensiblement moins en sécurité si Ottawa ne fait pas encore sa juste part.
Même Fergusson lui-même, qui est très frustré par l'incapacité des Canadiens à discuter sérieusement de la sécurité internationale, ne peut pas souligner les conséquences vraiment importantes du maintien du statu quo sur les armes nucléaires, la défense antimissile balistique et l'espace militaire. « En ce qui concerne le Canada, écrit-il, les relations relativement bonnes avec la Russie et la Chine compensent la menace latente posée par leurs capacités nucléaires stratégiques. Aucun des deux pays n’est un adversaire, au sens de la guerre froide, du Canada ou de l’Occident, malgré la rhétorique concernant l’Ukraine. En 2013, Ottawa a apporté une contribution significative au réseau de surveillance spatiale de Washington en lançant le premier satellite militaire du Canada, Sapphire. Il peut et doit continuer à soutenir de telles « capacités de défense passive », même si cela permet au gouvernement canadien de rester à l’écart d’ un débat sérieux sur l’espace comme théâtre de guerre potentiel. Les Canadiens ne sont pas prêts pour cette dernière solution, déplore-t-il , et ils ne le seront probablement pas de si tôt.
Toute cette réflexion, tant celle des auteurs que la mienne, présuppose que l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord demeurera pertinente et centrale pour la défense et la sécurité du Canada. Il est donc compréhensible que Fergusson et Furtado aient commandé cinq chapitres distincts sur ce que Moens appelle à juste titre « l'alliance indispensable du Canada ».
Aucun politologue qui étudie la sécurité internationale du Canada n'écrit mieux l'histoire que Denis Stairs. Il est donc tout à fait approprié qu'il lance la section OTAN de son livre. Stairs rappelle aux lecteurs que, vue du point de vue canadien, l’organisation a toujours été critique, mais imparfaite. C’était crucial car on ne pouvait pas compter sur l’ONU pour préserver la sécurité internationale comme on l’avait espéré à l’origine. L’OTAN garantissait un engagement américain en faveur d’une sécurité mondiale conforme aux intérêts occidentaux. L’engagement américain était la meilleure police d’assurance dont disposaient les Canadiens contre le type d’insécurité mondiale qui pourrait nuire à leurs intérêts nationaux. Mieux encore, la création de l’OTAN allait à l’encontre d’une tendance mondiale vers des institutions de sécurité régionales. Pour le Canada, organiser le monde par régions géographiques signifiait une inévitable subordination aux intérêts américains. Un organisme de sécurité plus multilatéral a offert de plus grandes possibilités au Canada de faire entendre sa voix. Mais Ottawa voulait aussi que les Européens soient des partenaires égaux, ce qu’ils n’ont jamais été. Il souhaitait que les membres de l’OTAN favorisent la coopération économique et sociale ainsi que la défense collective, mais ils ne l’ont jamais fait. Et il a préféré limiter l’adhésion à l’OTAN aux démocraties libérales de la région de l’Atlantique Nord, mais il a également échoué dans ce domaine. Néanmoins, l’OTAN était la meilleure option disponible, et les gouvernements canadiens successifs l’ont finalement adoptée.
Même si Stairs s'inquiète du fait que les membres de l'OTAN soient de moins en moins disposés à contribuer au maintien de la crédibilité de l'organisation, un autre analyste principal, David Haglund, est plus optimiste. À moins que les États-Unis n’abandonnent l’organisation, ce qui, malgré sa rhétorique de campagne, devient de moins en moins probable à mesure que le président Trump s’adapte au Bureau Ovale, Haglund estime que l’OTAN restera au cœur de la politique étrangère et de défense du Canada à court et à moyen terme.
Moens lui-même est tout aussi réaliste quant aux perspectives de l'organisation. « L'article 5 du Traité de l'Atlantique Nord est plus une expression de solidarité qu'une garantie absolue que tous les États membres respecteront cet engagement », admet-il. « À mesure que la menace évolue, le degré de solidarité en matière de politique étrangère et de sécurité de l’alliance évolue également. » Néanmoins, une alliance imparfaite de l’Atlantique Nord, agissant tantôt au nom du Conseil de sécurité des Nations Unies, tantôt pour freiner l’unilatéralisme américain, est bien meilleure que toute autre alternative. De même, Danford Middlemiss reconnaît que l’OTAN est devenue une alliance à plusieurs niveaux, à laquelle certains États contribuent beaucoup plus que d’autres. Pourtant, affirme-t-il, il est préférable que davantage de membres apportent leur contribution plutôt que de voir l’organisation s’effondrer complètement. De plus, même si les Canadiens s’opposaient aux réserves nationales de plus en plus imposées aux militaires de leurs alliés de l’OTAN, Ottawa n’est guère en mesure d’effectuer un changement fondamental. L'engagement du Canada à Kandahar n'a en rien obligé ses alliés européens à modifier leur posture de défense. Si la mission en Afghanistan visait à accroître l’influence canadienne au sein de l’OTAN, elle n’a pas réussi.
Douglas Bland, lieutenant-colonel à la retraite, est le seul analyste à exprimer de sérieuses inquiétudes quant aux prétendues défaillances de l'OTAN. Il affirme que l’organisation est entravée par une structure développée dans les années 1950. La solution, suggère-t-il sans conviction, consiste à transformer l’OTAN en exactement ce que les Canadiens espéraient qu’elle ne deviendrait pas dans les années 1940 : une alliance régionale de défense collective centrée sur l’Europe. Le Canada et les États-Unis renforceraient militairement la réponse européenne si nécessaire. L'analyse de Bland repose sur l'hypothèse selon laquelle l'OTAN bénéficiait autrefois d'un large soutien public canadien, mais ce n'est plus le cas. Cette affirmation est difficile à croire, dans la mesure où elle suggère que les Canadiens ont toujours eu des sentiments forts à l'égard des questions de défense et de sécurité nationales.
Bland termine en demandant : « Sans le véritable soutien des citoyens de l’OTAN à la défense collective et leur volonté de supporter le fardeau que cela implique, pourquoi l’OTAN ? Le reste du volume répond à cette question de manière convaincante. La situation de sécurité internationale d’aucun pays n’est idéale. Celui du Canada est meilleur que celui de la plupart des pays. C’est en grande partie dû au hasard, et certainement pas à cause des politiques de défense et de sécurité d’un gouvernement canadien récent. Le Canada est béni par sa géographie, ses abondantes ressources naturelles ainsi que par la patience et la tolérance constantes de son allié essentiel du Sud. Les Canadiens ont survécu, et même prospéré, au sein de la communauté internationale malgré leur approche nonchalante en matière de sécurité et de défense. Les érudits comme Bland et d’autres qui ont prédit un Armageddon national ont trop souvent crié au loup.
On peut soutenir que ces pourvoyeurs de périls mondiaux sont délibérément fatalistes : comment pourrait-on engager le public, et même les décideurs d’Ottawa, dans un débat sérieux sur la défense et la sécurité, sinon en suggérant que l’avenir du pays était en jeu. Mais les Canadiens sont devenus pratiquement immunisés contre de telles suggestions apocalyptiques, et l’histoire indique que le Canada a rarement été puni pour sa contribution minimaliste aux efforts de stabilité internationale.
Rappelons-nous que la plus grande prospérité internationale récente du Canada s'est produite pendant ce que de nombreux analystes militaires appellent la décennie des ténèbres. Le commerce avec les États-Unis s'est accru après qu'Ottawa ait refusé d'approuver la deuxième guerre en Irak. Le Canada est loin de consacrer 2 % de son PIB à la défense, comme les membres de l’OTAN aspirent à le faire depuis des décennies. Pourtant, l’Arctique est relativement stable, le NORAD persiste, l’OTAN ne s’est pas dissoute et les relations avec les États-Unis restent saines.
Qu’en est-il de la politique canadienne de défense et de sécurité? Fergusson et Furtado suggèrent que le moment est venu d’engager une conversation publique. Ils savent cependant que, dans le passé, de tels dialogues n’ont abouti qu’à la perpétuation de mythes inutiles. Peut-être ont-ils choisi la mauvaise solution.
Pendant des années, Philippe Lagassé a soutenu de manière convaincante — ou du moins il m'a convaincu — que la politique de défense canadienne ne pouvait être non partisane. Si tel était le cas, le Parlement renoncerait à l’opportunité nécessaire de demander des comptes aux décideurs gouvernementaux et aux praticiens des politiques sur les défis les plus critiques auxquels l’État est confronté. Mais que se passe-t-il si ces décideurs ne peuvent pas contrôler pleinement leur propre destin ? Au-delà de l’Afghanistan montre clairement que la garantie américaine en matière de défense et de sécurité est la condition sine qua non de la sûreté, de la sécurité et de la prospérité du Canada. Si un nouveau président devait s’éloigner de l’OTAN, du NORAD et de la primauté du droit (international), le Canada ne pourrait pas faire grand-chose pour maintenir sa position mondiale. C’est pourquoi l’OTAN est si précieuse, pourquoi le NORAD est si important et pourquoi des compromis doivent parfois être faits pour faciliter la coopération américaine dans l’Arctique.
Si l’on admet qu’Ottawa n’a pas le contrôle total et que la souveraineté nationale totale est en grande partie un mythe, la valeur de l’impartialité pourrait commencer à l’emporter sur ses inconvénients. Les discours incendiaires et les simplifications excessives si courants à la Chambre des communes ont un coût. Ils découragent les conversations sérieuses que prescrivent Fergusson et Furtado.
Il existe certainement une place pour un débat public ouvert sur des questions que les auteurs n’ont pas abordées, comme la privatisation de la sécurité, la réponse nationale aux cyberattaques et le développement de la résilience face aux menaces pour la santé mondiale et l’environnement. Ce sont des défis que les Canadiens peuvent ressentir directement, et la façon dont Ottawa les gère dépend moins de la politique américaine. D’un autre côté, des questions telles que la militarisation de l’espace sont trop complexes pour quiconque, sauf pour les analystes les plus spécialisés. Il n’est pas raisonnable de s’attendre à ce que même des Canadiens instruits comprennent complètement les chapitres de Ross, Vachon et Fergusson, et encore moins qu’ils contribuent à une conversation sérieuse à leur sujet. Il est peut-être temps d'admettre que tout va bien. Comme Lester Pearson l’a suggéré un jour, il est préférable de laisser certains éléments de la politique internationale aux experts : les spécialistes non partisans de la fonction publique et les politiciens élus qu’ils servent.
En résumé, Au-delà de l'Afghanistan est un livre stimulant qui rassemble un groupe impressionnant d'universitaires et de praticiens des politiques chevronnés pour rappeler aux lecteurs que, même si l'environnement de sécurité internationale a changé depuis le 11 septembre, bon nombre des défis traditionnels posés à la sécurité nationale du Canada l’intérêt persiste. Ces menaces traditionnelles méritent une réflexion et une analyse sérieuses. Il est toutefois moins clair qu’une conversation approfondie avec le public canadien soit nécessaire de toute urgence.
Adam Chapnick est professeur d'études de défense au CMR Kingston et directeur adjoint de l'éducation au Collège des Forces canadiennes. Cet article a été initialement publié dans THE DORCHESTER REVIEW Vol. 7, n° 1, printemps/été 2017, p. 11-16.