La farsa de “Canadá ha vuelto”

Por Adam Chapnick

ESPECIAL PARA LA REVISIÓN DE DORCHESTER

ES FASCINANTE, si no también decepcionante, que tres primeros ministros consecutivos hayan considerado oportuno anunciar que, bajo sus gobiernos, Canadá regresaría a la política global. “Canadá ha vuelto”, declararon todos.

Según Paul Martin, los canadienses volverían a desempeñar “un papel de liderazgo en el escenario mundial”. [1] Bajo Stephen Harper, Ottawa pretendía ser “un actor vital”, [2] “liderar con el ejemplo” [3] a nivel internacional. Al primer ministro de Asuntos Exteriores de Justin Trudeau, Stéphane Dion, se le pidió que restaurara el “liderazgo canadiense constructivo en el mundo”. [4]

Hay tres problemas con tales exhortaciones. En primer lugar, son retóricamente excesivos (por no decir poco originales). El alcance de las contribuciones canadienses a la seguridad internacional, la diplomacia y la asistencia para el desarrollo ha tenido altibajos a lo largo de los años, pero incluso en el peor de los casos, Ottawa nunca ha abrogado sus obligaciones internacionales más básicas. En otras palabras, es difícil regresar cuando nunca te fuiste.

En segundo lugar, ese sentimiento exuda un nivel de arrogancia que es simplemente inadecuado para un país del tamaño y estatura limitados de Canadá (medidos económica o militarmente). Canadá, dicho sin rodeos, no es lo suficientemente crítico con la política mundial como para necesitar anuncios oficiales de sus supuestas idas y venidas.

Finalmente, y lo más importante, estas promesas de liderazgo internacional implican un malentendido fundamental de la historia diplomática de Canadá. Durante gran parte de los últimos 150 años, la política exterior canadiense se ha caracterizado por una humildad y lealtad al interés nacional significativamente mayores. El deseo de liderar, y la combinación de liderazgo con eficacia, es un fenómeno relativamente nuevo que coincide en gran medida con los esfuerzos por reducir el poder y el presupuesto de los departamentos federales responsables del compromiso internacional.

Cuando el primer primer ministro de Canadá, Sir John A. Macdonald, previó el lugar del nuevo Dominio en el mundo, esperaba “menos un caso de dependencia de nuestra parte... y más un caso de una alianza sana y cordial. En lugar de considerarnos una colonia recién independizada, Inglaterra tendrá en nosotros una nación amiga –un pueblo subordinado [el subrayado es mío] pero todavía poderoso– que la apoyará en América del Norte, en paz o en guerra”. [5] Incluso la sugerencia de la necesidad de un departamento canadiense independiente de asuntos exteriores, indicó a la Cámara de los Comunes, resultaría en la “ruina de Canadá”. [6]

La negativa de Westminster a defender los intereses canadienses durante una serie de disputas con Estados Unidos durante los siguientes cincuenta años casi obligó a Ottawa a reconsiderarlo, pero el establecimiento de una oficina independiente para las relaciones exteriores en 1909 no fue una señal de audacia. Más bien, era más eficiente que los registros de las negociaciones entre Canadá y Estados Unidos se almacenaran en Ottawa que al otro lado del Atlántico.

Diez años más tarde, Sir Robert Borden insistió en que Canadá firmara el Tratado de Versalles y se uniera a la Sociedad de Naciones como actor internacional independiente. Pero la única iniciativa canadiense seria en las primeras reuniones de la Liga tenía como objetivo limitar las obligaciones globales de Ottawa bajo el Artículo X del pacto, una cláusula de seguridad colectiva que amenazaba con arrastrar a Canadá a las guerras europeas. Si los europeos no podían encontrar una manera de llevarse bien, sugirieron Borden y sus sucesores, ese era su problema.

"Canadá no es lo suficientemente crítico con la política mundial como para necesitar anuncios oficiales de sus supuestas idas y venidas".

En 1935, cuando el asesor de Canadá en la liga, Walter Riddell, propuso que los estados miembros impusieran duras sanciones contra Italia en respuesta a su invasión de Etiopía, el Primer Ministro y Secretario de Estado de Asuntos Exteriores, William Lyon Mackenzie King, se molestó tanto. que Riddell había colocado a Canadá en el foco internacional y que ordenó una negación pública de responsabilidad por la iniciativa.

Entonces, hasta la Segunda Guerra Mundial, la política exterior canadiense se caracterizó por una aversión a las obligaciones internacionales, sin importar el costo en términos de influencia global.

ESE CÁLCULO cambió a principios de la década de 1940, pero no tanto como parecen pensar los primeros ministros recientes. No hay duda de que Canadá se convirtió en un actor global más activo durante la Segunda Guerra Mundial. El principio funcional, articulado por primera vez por el diplomático Hume Wrong en 1942 y confirmado como pensamiento gubernamental en el Parlamento por King al año siguiente, incluso proporcionó una receta, o doctrina, para la influencia internacional. Canadá tiene derecho a, y exigirá, una voz en los asuntos mundiales proporcional a su capacidad para contribuir a la cuestión en juego. Sin embargo, al establecer la buena fe global de su país, King también estaba dejando claro que, a menos que los intereses de Ottawa se vieran directamente afectados, las grandes potencias podían gestionar los asuntos mundiales como quisieran.

Poco después de que King renunciara a la cartera de política exterior en 1946, su sucesor como secretario de Estado para Asuntos Exteriores (y finalmente como primer ministro), Louis St. Laurent, ofreció lo que muchos consideran la primera articulación explícita de la política exterior de posguerra de Canadá. . Pero “Los fundamentos de la política canadiense en los asuntos mundiales” –conocida coloquialmente como la Conferencia Gris– no fue un llamado al liderazgo global. En cambio, recomendó prudencia y precaución. "Nuestras políticas exteriores no destruirán nuestra unidad", afirmó St. Laurent. “Ninguna política puede considerarse sabia si divide a la gente cuyos esfuerzos y recursos deben ponerla en práctica... El papel de este país en los asuntos mundiales prosperará sólo si mantenemos este principio, porque un Canadá desunido será un país impotente”. [7]

Más adelante, en el mismo discurso, St. Laurent reiteró la fundamental falta de interés de Ottawa en la atención internacional. En todos los tratos de política exterior de Canadá, indicó,

Diez años más tarde, el propio ministro de Asuntos Exteriores de St. Laurent, Lester B. Pearson, obtuvo el reconocimiento internacional por su gestión del establecimiento de la Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (FENU) en el Sinaí. Canadá tomó la iniciativa en este caso, pero no deliberadamente. Pearson y su equipo de diplomáticos experimentados estaban respondiendo a una serie de amenazas existenciales al interés nacional canadiense que implicaban tan directamente a las grandes potencias aliadas de Ottawa que no había más remedio que inclinarse. La colusión de Gran Bretaña y Francia con Israel para atacar a Egipto amenazaba con socavar la credibilidad de las Naciones Unidas, romper la alianza de la OTAN, destruir la Commonwealth y crear una apertura para la influencia soviética en el Medio Oriente.

Los representantes canadienses lograron establecer el consenso necesario para crear la FENU en gran parte gracias a su humildad. Ottawa había pasado años forjándose una reputación internacional de útil e inofensiva. Cuando Pearson redimió el capital diplomático que él y sus colegas habían acumulado durante la década anterior y abogó por la cooperación, lo tomaron en serio.

El Primer Ministro John Diefenbaker tampoco buscaba posicionar a Canadá como líder internacional cuando se opuso a la readmisión de Sudáfrica en la Commonwealth a la luz de su política de apartheid . Diefenbaker sólo se opuso después de que el Primer Ministro de la India, Jawaharlal Nehru, declarara que la Commonwealth no sobreviviría sin una condena inequívoca de la discriminación racial por parte de todos sus miembros. Después de la reunión, persistieron las ventas de armas canadienses a Sudáfrica, al igual que la falta de voluntad de Ottawa para defender sanciones económicas integrales.

"Mulroney fue considerado para Secretario General de la ONU por su capacidad para tender puentes entre los líderes mundiales, no porque fuera uno de ellos"

Brian Mulroney habló aún más audazmente contra el apartheid en las Naciones Unidas en 1985. Sin embargo, una vez más, hubiera preferido que sus grandes potencias aliadas estuvieran a su lado. De hecho, en 1989-90, Canadá sirvió como miembro efectivo del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas evitando conscientemente ser el centro de atención. Durante un breve período, el Consejo funcionó eficazmente (acababa de poner fin pacíficamente a la guerra entre Irán e Irak y estaba en el proceso de coordinar la transición de Namibia hacia la independencia). Dado que Ottawa reconoció que una gobernanza global eficaz era coherente con el interés nacional, el activismo por el mero hecho de hacerse notar no tenía ningún propósito legítimo. Posteriormente se consideró a Mulroney como posible secretario general de las Naciones Unidas debido a su notable capacidad para tender puentes entre líderes mundiales recalcitrantes, no porque fuera uno de ellos.

Sospecho que no es coincidencia que los orígenes de la preocupación canadiense contemporánea por el liderazgo en política exterior ocurrieran simultáneamente con una serie de recortes presupuestarios abrumadores en las carteras internacionales de Canadá. El esfuerzo del gobierno de Chrétien por equilibrar el presupuesto federal dejó al ministro de Relaciones Exteriores, Lloyd Axworthy, sin las herramientas para brindar el apoyo confiable y entre bastidores que había hecho de Canadá un actor global tan valioso durante décadas. Las reducciones a gran escala de la defensa nacional y la asistencia internacional significaron que todo lo que podía hacer era encabezar iniciativas globales de bajo costo (como la prohibición de las minas terrestres que no servíamos). Yo fui uno de los muchos críticos de la “diplomacia tacaña” de Axworthy [8] en ese momento. Hoy soy más comprensivo. La promoción y preservación del interés nacional es costosa y Ottawa se negaba claramente a realizar la inversión necesaria.

Al menos el gobierno de Martin diagnosticó correctamente el problema. El prólogo del primer ministro a la Declaración de Política Internacional de 2005 admitía que “durante décadas, hubo una lenta erosión en el compromiso de Canadá con su ejército, con la asistencia internacional y con nuestra presencia diplomática en todo el mundo”. [9] Desafortunadamente, sin embargo, la obsesión por el liderazgo, quizás heredada de los años de Chrétien-Axworthy, permaneció. Cuento 18 referencias al liderazgo en el documento: 18 de más.

LA ERA HARPER fue peor. No íbamos a salir corriendo de Afganistán hasta que lo hicimos. Íbamos a aumentar el gasto en defensa de forma continua, hasta que el equilibrio del presupuesto tuviera prioridad. La asistencia internacional se politizó y luego se redujo de todos modos. Lo más decepcionante, sin embargo, fue el malentendido fundamental del gobierno sobre cómo la diplomacia puede producir cambios. Los conservadores celebraron haber sido uno de los primeros países en recortar la financiación a Hamás después de que éste ganara las elecciones palestinas de 2006. La decisión en sí era legítima, pero el orgullo que sentía Ottawa por quedar primero era extraño. La acción de Canadá por sí sola no tuvo sentido (y fue ignorada hasta que la Unión Europea promulgó una política similar). Si los conservadores realmente hubieran querido marcar la diferencia, deberían haber formado una coalición de estados con ideas afines y haber hecho el anuncio juntos. Durante los años de Harper, la política exterior se convirtió en poco más que un complemento del manual interno diseñado para atraer a sectores particulares del electorado. El interés nacional apenas fue un factor. [10]

"Nuestro cuerpo diplomático está desilusionado y dominado por personas designadas políticamente".

La afirmación del gobierno de Trudeau de que Canadá ha vuelto ha sido más de lo mismo. Los liberales prometieron millones a las Naciones Unidas, sólo para dudar cuando parecía haber una mínima oportunidad de obtener ganancias políticas. Compárese eso con el compromiso del gobierno de Mulroney con el mantenimiento de la paz, en el que Canadá prometió contribuir a cada misión, sin ser vista. Los gobiernos anteriores entendieron que, si bien el mantenimiento de la paz se refería oficialmente a la misión en cuestión, el interés nacional de Canadá provenía de la salud de las instituciones de gobernanza global en general. Un sistema internacional funcional basado en reglas y leyes en lugar de puro poder militar y económico permitió prosperar a un Estado de tamaño mediano con ambiciones apropiadamente modestas. Hoy en día, la política exterior parece consistir en hacer que los canadienses se sientan bien por dentro. Es chauvinista, oportunista y deprimente.

El cálculo global de Ottawa debe cambiar. El conjunto de herramientas internacionales de Canadá está sobrevalorado y insuficientemente financiado. Nuestro cuerpo diplomático está desilusionado y dominado por personas designadas políticamente. Nuestro ejército enfrenta un ajuste de cuentas cultural y desafíos abrumadores en materia de adquisiciones. Nuestro presupuesto de ayuda apenas crece, incluso cuando la pandemia de Covid-19 ha provocado que la pobreza mundial se dispare. En este contexto, el número de seguidores globales no es algo de qué avergonzarse. El mundo necesita actores secundarios más responsables y confiables: Estados que hagan su parte sin quejarse, liderados por profesionales serios que no anhelan ser el centro de atención. La humildad es una virtud en la política internacional. Volvamos a eso.

Adam Chapnick es profesor de Estudios de Defensa en el Royal Military College de Kingston y se desempeña como subdirector de educación en el Canadian Forces College de Strathrobyn , Toronto. Es colaborador habitual de THE DORCHESTER REVIEW.

Notas

[1] Shawn McCarthy, “Martin proponiendo un papel importante para Canadá en el escenario mundial”, Globe and Mail , 26 de julio de 2003, https://www.theglobeandmail.com/news/national/martin-proposing-a-major- papel-para-canada-en-el-escenario-mundial/article25287836/ .

[2] Editorial Estrella de Toronto. "El primer ministro dice que hemos vuelto, pero ¿de dónde?" Toronto Star , 5 de julio de 2007, https://www.thestar.com/opinion/2007/07/05/pm_says_were_back_but_from_where.html . El artículo fue publicado por primera vez en el Halifax Daily News .

[3] Comunicado de prensa: El Primer Ministro anuncia la expansión de las instalaciones y operaciones de las fuerzas canadienses en el Ártico, 10 de agosto de 2007.

[4] Canadá. Oficina del Primer Ministro, “Archivado: Carta de mandato del Ministro de Relaciones Exteriores”, 12 de noviembre de 2015, https://pm.gc.ca/en/mandate-letters/2015/11/12/archived-minister-foreign-affairs-mandate -carta .

[5] Citado en Stéphane Kelly, “Canadá y sus objetivos, según Macdonald, Laurier, Mackenzie King y Trudeau”, en Jacqueline Krikorian, David Cameron, Marcel Martel, Andrew McDougall y Robert Vipond, eds, Roads to Confederation: La creación de Canadá, 1867 , vol. 2 (Toronto: University of Toronto Press, 2017), 77.

[6] Canadá, Cámara de los Comunes, Debates , ^4º Parlamento, ^4º período de sesiones, vol. 1, 21 de abril de 1882, 1078, https://parl.canadiana.ca/view/oop.debates_HOC0404_04/1086?r=0&s=1 .

[7] Puede encontrarse una transcripción de la conferencia en: https://www.russilwvong.com/future/stlaurent.html .

[8] Kim Richard Nossal, “Diplomacia pizca: El declive de la 'buena ciudadanía internacional' en la política exterior canadiense”, International Journal 54, 1 (1999): 88-105.

[9] Paul Martin, citado en Canada's International Policy Statement: A Role of Pride and Influence in The World – Overview (Ottawa: Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional, 2005), Prólogo.

[10] Peter McKenna, ed., Harper's World: The Politicization of Canadian Foreign Policy, 2006-2015 (Toronto: University of Toronto Press, de próxima publicación).