¿Qué tan bueno fue Harper para la defensa?

Por Kim Richard Nossal

PARA STEPHEN HARPER, cambiar la trayectoria de la política de defensa era una parte integral del proyecto mucho más amplio de transformar el panorama político para garantizar que el Partido Conservador reemplazara al Partido Liberal como el “partido gobernante natural” del país en el siglo ^XXI . Así como las iniciativas de política exterior de Harper estaban diseñadas para alejar a los canadienses de un internacionalismo liberal que a lo largo del siglo ^XX se había convertido esencialmente en internacionalismo liberal , también se vio la política de defensa como una forma de cambiar la narrativa sobre el lugar de Canadá en el mundo. La política de defensa ya no estaría dominada por la idea de que Canadá era un país pacificador. Más bien, las Fuerzas Armadas Canadienses (CAF) se desplegarían de maneras muy diferentes bajo un gobierno conservador. Harper, un inequívoco impulsor de las fuerzas armadas, estaba comprometido a garantizar que los canadienses cambiaran la forma en que consideraban a sus fuerzas armadas.

Harper llevó al poder una visión particular de la defensa nacional en 2006. Si bien la defensa no fue un tema importante durante la campaña electoral de 2005-2006 (la plataforma de 47 páginas del PCC, muy sesgada hacia cuestiones internas, dedicaba sólo 246 palabras a la defensa), Harper sí esbozó Una visión de la política de defensa.

Lo más importante es que, en adelante, la defensa se centraría más explícitamente en Canadá. Lo que los conservadores llamaron (sin dar más detalles) una política de defensa de “Canadá primero” iba a estar dirigida principalmente a defender “nuestro vasto territorio y tres áreas oceánicas”. El tamaño de la CAF iba a aumentar: de 13.000 a 75.000 fuerzas regulares y de 10.000 reservistas a 30.000. Trenton iba a convertirse en un centro para una nueva flota de ascensores estratégicos que los conservadores prometieron adquirir; El Equipo de Respuesta a Asistencia en Desastres (DART), que ya tiene su sede en CFB Trenton, se duplicaría.

El Ártico jugó un papel particularmente importante en la visión conservadora. Se prometió un nuevo puerto de aguas profundas para la región de Iqaluit, donde se desplegarían 500 miembros de la CAF. Se ampliarían los Canadian Rangers, la fuerza de defensa comunitaria en comunidades remotas del Ártico. Se crearía un batallón aerotransportado del Ártico de 650 personas. Se establecería un centro de entrenamiento militar en la bahía de Cambridge. Se instalará un nuevo sistema de sensores para monitorear el tráfico de barcos y submarinos en aguas árticas. Se adquirirían nuevos aviones de búsqueda y rescate de ala fija y se establecerían en Yellowknife. La flota de aviones de patrulla de largo alcance Aurora se mejoraría y su capacidad de vigilancia del Ártico se aumentaría con nuevos escuadrones de aviones pilotados a distancia. La piedra angular fue la promesa de adquirir tres rompehielos navales pesados ​​que transporten tropas para afirmar la soberanía canadiense en el Ártico.

Para pagar estas promesas expansivas, los conservadores se comprometieron a aumentar el gasto en defensa en 5.300 millones de dólares en cinco años, y esta suma iba a ser superior al aumento de 12.800 millones de dólares que ya había comprometido el gobierno liberal de Paul Martin para el mismo período. .

¿Cuán eficaz fue Harper a la hora de implementar esta nueva y audaz visión y cuál ha sido el legado a largo plazo de la era conservadora en la política de defensa? Hay algunas áreas donde perduran los legados de los años de Harper. El cambio de nombre de los servicios con sus nombres tradicionales (Ejército Canadiense, Marina Real Canadiense y Fuerza Aérea Real Canadiense) constituye un legado simbólico importante y duradero. Asimismo, la compra de cinco aviones Boeing CF-177 Globemaster III dará a Canadá una importante capacidad global de transporte aéreo pesado en las décadas de 2020 y 2030. Y la promesa del gobierno conservador de aumentar el tamaño de la Fuerza de Reserva, formalizada finalmente en 2015, se ha implementado bajo el gobierno liberal de Justin Trudeau, con el compromiso de aumentar el tamaño de la Reserva Primaria a 30.000.

Pero en la mayoría de las otras áreas de la defensa, Harper no logró hacer realidad la visión que trajo consigo al cargo en 2006. Consideremos la medida más amplia del desempeño de la defensa: cuánto tesoro nacional se dedica a la defensa. A pesar de las promesas de invertir más, los conservadores pasaron nueve años en el poder sin cambiar el gasto en defensa. En 2005, el presupuesto de defensa fue de 16.000 millones de dólares, o aproximadamente el 1,1% del producto interno bruto. Pero en 2015, Canadá gastaba 19.000 millones de dólares, lo que, ajustado a la inflación, equivalía a 16.100 millones de dólares, o el 1% del PIB.

Es cierto que entretanto los conservadores tuvieron que afrontar una cuestión imprevista en 2005: los costes de librar una guerra en Afganistán. Cuando el gobierno de Harper asumió el poder en febrero de 2006, un grupo de batalla canadiense acababa de tomar posiciones en Kandahar, como resultado de una decisión del gobierno liberal de Paul Martin a principios de 2005. Al mismo tiempo, los talibanes estaban iniciando una gran ofensiva. contra las fuerzas internacionales desplegadas en el sur de Afganistán. Lamentablemente, el grupo de batalla CAF estaba insuficientemente equipado y carecía de recursos para la misión de combate que estaba a punto de desarrollarse. Los canadienses carecían de helicópteros de carga media, helicópteros artillados, blindaje pesado y artillería pesada, a pesar de que eran responsables de mantener una presencia significativa "fuera del alambre" en toda la región de Kandahar. Debido a que la CAF había vendido sus helicópteros de carga media en la década de 1990, las bases canadienses en Kandahar tuvieron que ser abastecidas por carretera, exponiendo los convoyes de suministro a dispositivos explosivos improvisados ​​(IED). Como consecuencia, los canadienses comenzaron a sufrir un gran número de víctimas: 36 muertes sólo en 2006. Los conservadores respondieron adquiriendo tanques Leopard, helicópteros Chinook de carga media y helicópteros utilitarios Griffon armados con ametralladoras Gatling.

No hay duda de que el gasto en la misión de Afganistán fue una razón clave por la que se abandonaron tan rápidamente tantas facetas de la visión de defensa de 2005-2006. Porque sin nuevas inversiones significativas, los planes conservadores para un tipo diferente de política de defensa eran, en pocas palabras, insostenibles.

Las promesas del Ártico fueron las primeras en ser abandonadas. Si bien el propio Harper seguía profundamente apegado al Ártico (ningún primer ministro antes (o después) había pasado tanto tiempo allí), su gobierno dio marcha atrás en las costosas promesas asumidas en 2005. En 2007, los tres rompehielos navales habían cedido silenciosamente el paso a un plan para buques mucho más pequeños. Pero como estos barcos no tenían el poder de romper el hielo durante varios años, hubo que darles otra función durante esos meses en los que debían mantenerse fuera del Ártico. Si bien la CAF describe a los buques patrulleros del Ártico y de alta mar como “capaces de romper hielo”, inmediatamente fueron etiquetados como “rompehielos” que no agregarían nada a la capacidad canadiense para romper el hielo.

De la misma manera, los planes para una importante presencia militar en el Ártico fracasaron en las rocas del costo. Retrasos y dificultades plagaron la base naval prevista para Nanisivik, un antiguo puerto minero en la costa norte de la isla de Baffin. Finalmente, se degradó a una estación de servicio con tanques sin calefacción que estaría abierta solo durante los meses de verano.

El esfuerzo conservador más amplio para lograr que los canadienses pensaran de manera diferente sobre las Fuerzas Armadas canadienses y el poder duro canadiense en la política global tampoco tuvo mucho éxito. Si bien hay algunos críticos que han afirmado que Harper y los conservadores “cambiaron el nombre” de Canadá a “nación guerrera”, en realidad, el ejercicio de cambio de nombre fue un fracaso. Los esfuerzos de Harper por lograr que los canadienses pensaran de manera diferente sobre la guerra de 1812, por ejemplo, demostraron tener poca resonancia. De hecho, una medida del fracaso de Harper a la hora de cambiar las actitudes hacia el ejército fue la facilidad con la que los liberales bajo Trudeau pudieron apelar a las ideas tradicionales (y mitológicas) de Canadá como pacificador al prometer que un gobierno liberal “devolvería” a Canadá a su país. su pasado de mantenimiento de la paz.

SI HAY áreas de política de defensa en las que el legado de Harper es escaso, hay un área en la que los años de Harper dejaron un legado totalmente negativo, un legado que no sólo costará a los canadienses cientos de millones de dólares en tesoros durante la próxima década, sino que también les costará El país tendrá una capacidad considerable en materia de poder duro en la década de 2020. Se trata de la incapacidad del gobierno conservador de mantener a la CAF abastecida con sistemas de armas actualizados. Si bien hubo algunos éxitos (los C-17 Globemasters, por ejemplo), en general la lista de proyectos de adquisiciones militares retrasados ​​o que excedieron el presupuesto durante la era Harper es vergonzosamente larga y afecta a la marina y a la fuerza aérea en particular.

Si bien el entusiasmo de Harper por el Ártico le dio a la Marina Real Canadiense nuevos patrulleros en alta mar para la década de 2020, su gobierno pasó nueve años presidiendo una disminución masiva de la capacidad naval de aguas azules de Canadá. En 2015, el último destructor de la marina tenía tantos problemas de mantenimiento que pasó gran parte de ese año amarrado en Halifax (antes de que finalmente lo pagaran en 2017). Si bien la política de defensa del gobierno de 2008, Primera Estrategia de Defensa de Canadá , prometía que el reemplazo de los destructores y fragatas comenzaría a entrar en servicio a partir de 2015, cuando los conservadores dejaron el cargo se habían logrado tan pocos avances que las primeras entregas del nuevo Los barcos “combatientes de superficie canadienses”, como se llama al casco común, no aparecerán hasta mediados o finales de la década de 2020.

Una armada de aguas azules eficaz requiere barcos de suministro. Durante la era conservadora, los dos barcos auxiliares de reabastecimiento de petróleo del RCN tuvieron que ser liquidados anticipadamente cuando uno sufrió un incendio devastador y el otro tuvo que ser retirado del servicio debido a problemas eléctricos y de corrosión irreparables. Aunque las discusiones sobre el reemplazo de estos barcos habían comenzado en 2004, en 2015 se había logrado tan poco progreso que el DND tuvo que firmar acuerdos de arrendamiento a corto plazo con las armadas española y chilena para abastecer las envejecidas fragatas del RCN. Es cierto que hacia el final de su mandato, los conservadores adoptaron una “solución” eficaz e imaginativa para este problema: contratar a Davie Shipbuilding, un astillero de Quebec, para convertir un buque portacontenedores comercial, el MV Asterix , en un barco de suministros para el RCN. Desafortunadamente, este modelo de adquisiciones tan exitoso murió con los conservadores, ya que el gobierno de Trudeau decidió no replicarlo para un segundo buque de suministro.

La Fuerza Aérea también se vio afectada por fallos en las adquisiciones. La sustitución de las flotas de búsqueda y rescate de aviones Hércules y Buffalo se había anunciado como una prioridad ya en 2003, mucho antes de que los conservadores asumieran el poder; en 2015 ni siquiera se había firmado un contrato. Un destino similar corrió el avión de patrulla de largo alcance CP-140 Aurora, que había entrado en servicio a principios de los años 1980. En 2007, el gobierno de Harper canceló un programa para extender la vida útil de las Auroras, anunciando en cambio que un nuevo avión de patrulla marítima ocuparía su lugar en 2020. Pero después de una serie de vaivenes, el gobierno abandonó ese plan a favor de devolverlas. a una extensión de vida, con todos los costos que conllevan los retrasos. Del mismo modo, los esfuerzos conservadores para adquirir aviones pilotados a distancia, conocidos en la jerga del DND como Sistema Conjunto de Adquisición de Objetivos de Vigilancia No Tripulada (JUSTAS), estuvieron marcados por retrasos y vacilaciones.

El proyecto de adquisición de la fuerza aérea más grave que los conservadores arruinaron fue el reemplazo de los cazas CF-18 Hornet que habían sido adquiridos por el gobierno liberal de Pierre Elliott Trudeau en 1980. Porque los conservadores no miraron hacia atrás y examinaron cómo Trudeau organizó esa adquisición. , el gabinete de Harper cometió el mismo error en materia de adquisiciones de defensa que había atrapado al gobierno de Trudeau a mediados de la década de 1970, cuando reemplazó su flota de aviones de patrulla de largo alcance. En esa contratación, el Departamento de Defensa Nacional, que tenía una fuerte preferencia por un contendiente, subestimó los fondos necesarios para el gabinete, lo que resultó en que un ministro de la Corona acusara abiertamente a un alto funcionario público de desinformarlo (y de ser demandado por difamación a cambio). ). Pero el gobierno de Trudeau aprendió de este feo episodio: cuando llegó el momento de adquirir una nueva flota de cazas, el gabinete estructuró la competencia de modo que el DND no pudiera hacer lo que había hecho en la adquisición de la LRPA. De hecho, el programa New Fighter Aircraft, que resultó en la adquisición del CF-18 Hornet, ha sido ampliamente aclamado como un estudio de caso sobre cómo llevar a cabo con éxito una adquisición de defensa.

Sin embargo, el gobierno de Harper ignoró las lecciones que podría haber extraído el programa NFA. En cambio, el gabinete simplemente decidió seguir las preferencias políticas de la RCAF y el DND. En julio de 2010, el gabinete anunció que Canadá compraría el Lockheed Martin F-35 Lightning II, el caza preferido por la RCAF y el DND. En lugar de realizar una competencia abierta, el F-35 se compró a una fuente única y no licitada, a un costo de 9 mil millones de dólares.

Pero la cifra de 9.000 millones de dólares utilizada por los conservadores era una cifra deliberadamente engañosa, diseñada para hacer más aceptable el costoso F-35: se refería sólo al costo del avión en sí, el llamado “costo de vuelo”, y no los costos completos del ciclo de vida; en otras palabras, cada centavo que se gastaría en la aeronave desde su adquisición hasta su eliminación. Ante esta pequeña manipulación política, el Partido Liberal de Michael Ignatieff decidió politizar la decisión del F-35. Los liberales pidieron al responsable de presupuesto parlamentario, Kevin Page, que investigara la contratación. Page concluyó que se había subestimado el costo “real” del programa: además del costo residual de 9 mil millones de dólares, se deberían agregar los costos del ciclo de vida completo. Utilizando un ciclo de vida de 30 años, el coste real sería de 29.300 millones de dólares.

En 2011, Michael Ferguson, Auditor General de Canadá, también investigó la forma en que se había tomado la decisión sobre el F-35. Su informe, publicado en abril de 2012, reveló el número de rincones en el proceso de decisión que habían sido recortados por los militares y los burócratas. Pero también concluyó que los costos del ciclo de vida deberían calcularse sobre un ciclo de vida de treinta y seis años, no de treinta años; El coste real del F-35, sugirió, estaría más cerca de los 36.000 millones de dólares.

La respuesta del gobierno de Harper al informe del Auditor General fue congelar la adquisición, quitarle la gestión del programa a DND y solicitar a KPMG una auditoría. Esa auditoría se publicó en diciembre de 2012. Tras señalar que los CF-18 estarían en servicio durante más de cuarenta años, KPMG concluyó que se debería utilizar un ciclo de vida de 42 años, lo que elevaría el coste de la flota a 45.800 millones de dólares. En resumen, en sólo dos años y medio, la cifra que los canadienses habían estado escuchando sobre el F-35 había saltado de 9 mil millones de dólares, primero a 29 mil millones de dólares, luego a 36 mil millones de dólares y luego a 45,8 mil millones de dólares. No hace falta decir que lo que parecían aumentos masivos de precios crearon un enorme problema de credibilidad.

Ahora bien, el gobierno de Harper podría haber mantenido su decisión de julio de 2010. Podría haber admitido ante los canadienses que utilizar el precio de descuento en lugar del costo del ciclo de vida completo era engañoso y manipulador, y podría haberse disculpado por haberlo hecho. Pero al mismo tiempo, los conservadores podrían haber alentado a los canadienses a reconocer que la PBO, el Auditor General y KPMG decían lo mismo: que, ya sea que el ciclo de vida fuera de veinte años o de cuarenta y dos años, el costo real permaneció sin cambios: el F-35 costaría a los canadienses mil millones de dólares al año.

El gobierno también podría haber recordado a los canadienses que había buenas razones militares para adquirir el F-35. Era el único avión de quinta generación disponible; era el caza que Estados Unidos y muchos otros aliados canadienses volarían en las décadas de 2020 y 2030; Era el caza más adecuado para la defensa aérea norteamericana dado que lo volaría la Fuerza Aérea de Estados Unidos. El gobierno también podría haber enfatizado las razones tecnológicas/económicas: desde 1997 Canadá había sido socio del consorcio multinacional que construye el F-35, y las empresas aeroespaciales canadienses serían las principales beneficiarias de ser parte de las cadenas de suministro globales de Lockheed Martin (una beneficio que desaparecería inmediatamente si Canadá decidiera no comprar el F-35).

Sin embargo, desafortunadamente para el futuro de la defensa canadiense, el gobierno de Harper no hizo nada de esto. Simplemente “reinició” el programa de reemplazo de cazas y luego pasó los dos años restantes en el cargo sin hacer nada sustancial para impulsar el reemplazo. De hecho, el abandono de facto del programa por parte de Harper en 2012 permitió a los liberales seguir jugando a la política con el luchador sustituto. En plena campaña electoral de 2015, Trudeau anunció que un gobierno liberal no compraría el F-35. Como era de esperar, esa promesa ha impulsado el curso del programa de reemplazo de combatientes desde 2015, y el gobierno liberal ha encontrado formas diferentes y creativas de garantizar que se cumpla la promesa del líder en 2015, independientemente del enorme costo para el contribuyente y los efectos altamente negativos. impacto que estos juegos tendrán en las capacidades militares de Canadá en la década de 2020.

LA TRISTE HISTORIA del F-35 es emblemática del legado de Harper en la política de defensa. Harper y los conservadores llegaron al poder en 2006 aparentemente sin haber pensado mucho en la política de defensa, aparte de abrazar la idea simplista de Pablum de que las Fuerzas Armadas canadienses son maravillosas y deben ser apoyadas y celebradas. Nadie en el frente conservador parece haber pensado mucho en las adquisiciones de defensa, una de las cuestiones políticas más problemáticas y difíciles que enfrentan los gobiernos. Ciertamente, nadie en la bancada conservadora parece haber leído ninguna historia sobre cómo los gobiernos anteriores lidiaron con cuestiones espinosas de defensa. Su pensamiento parece haber sido que ni los liberales de Pierre Trudeau ni esos conservadores progresistas mojados bajo Brian Mulroney tienen nada que enseñarnos , muchas gracias.

Pero el hecho de no aprender de la historia terminó condenando al fracaso la visión de Harper para la defensa nacional. La adopción de una visión amplia y audaz de la defensa sin una voluntad comparable de desafiar la amplia reticencia histórica de los canadienses a gastar en defensa en tiempos de paz significó que siempre habría una enorme brecha entre los sueños y la realidad. Sin una apreciación profunda de la naturaleza profundamente disfuncional del sistema de adquisiciones de defensa en Canadá –y un plan para arreglar ese sistema– el gobierno de Harper seguramente se toparía con los mismos obstáculos que siempre han aquejado a la política de defensa en Canadá.

KIM RICHARD NOSSAL es director del Centro de Política Internacional y de Defensa de la Queen's University y autor de Charlie Foxtrot: Fixing Defense Procurement in Canada (2016) y, con Jean-Christophe Boucher, The Politics of War: Canada's Afganistán Mission, 2001- 14 (2017). Este artículo apareció en la edición impresa primavera/verano de 2019 de The Dorchester Review .

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