Regresar a la normalidad
Por Adam Chapnick
Más allá de Afganistán: una agenda de seguridad internacional para Canadá. James Fergusson y Francis Furtado. editores. Vancouver y Toronto: UBC Press, 2016, 652 págs.
El año pasado, por primera vez desde que llegué al Canadian Forces College en 2006, cuestioné el valor de utilizar Afganistán como estudio de caso de relaciones intragubernamentales en mi curso sobre el gobierno canadiense y la toma de decisiones estratégicas. Al final, mantuve el caso en secreto. Mis estudiantes (profesionales militares de alto rango de Canadá y de todo el mundo y funcionarios públicos canadienses de nivel ejecutivo) todavía tienen mucho que aprender de los desafíos que enfrentó Ottawa en sus esfuerzos por coordinar el llamado conjunto de enfoque gubernamental ante lo que sigue siendo un conflicto intratable. La naturaleza del entorno de amenazas contemporáneo es tal que los desafíos a la seguridad nacional rara vez pueden abordarse en silos departamentales. Ningún elemento del gobierno canadiense tiene el monopolio de la política de seguridad internacional. Tampoco las Fuerzas Armadas canadienses. Como resultado, aprender a cooperar sigue siendo fundamental.
Pero la cooperación pangubernamental para gestionar los conflictos en Estados fallidos y fallidos no lo es todo. James Fergusson, la mayor autoridad de Canadá en defensa contra misiles balísticos, y Francis Furtado, un ex funcionario público canadiense especializado en cuestiones de defensa, sostienen que los analistas de seguridad nacional canadienses han estado tan centrados en Afganistán desde el 11 de septiembre que muchos no han reconocido la resurgimiento de lo que llaman “cuestiones tradicionales de seguridad internacional”. Estados Unidos, Rusia y China han intensificado su rivalidad. Al parecer, el gobierno sirio ha utilizado armas químicas contra su propio pueblo. Corea del Norte está probando nuevos sistemas de lanzamiento de misiles balísticos de largo alcance. A Fergusson y Furtado les parece que los canadienses, incluso los profesionales de la seguridad, no están prestando suficiente atención.
Más allá de Afganistán se publicó después de la victoria electoral del Partido Liberal en 2015, pero antes de la elección de Donald Trump en Estados Unidos, por lo que a algunos podría preocuparles que sus conclusiones ya estén anticuadas. Lo que había sido un entorno de seguridad global inquietante, pero razonablemente predecible y comprensible, ha sido reemplazado por uno menos estable en el que el líder de la mayor potencia del mundo se ha comprometido a actuar según sus propias reglas. Afortunadamente, esa preocupación sería injustificada. Fergusson y Furtado no tienen intención de ofrecer recomendaciones. Quieren iniciar una conversación. A los colaboradores de su libro se les pidió que prestaran tanta atención a la historia de la política canadiense durante los últimos quince años como a predecir el futuro. Hay mucho que ganar leyendo esta colección. Representa el primer estudio canadiense serio sobre un conjunto de cuestiones críticas contemporáneas en materia de seguridad internacional que no van a desaparecer.
Dos temas interrelacionados están siempre presentes. Como bien lo expresa Alexander Moens: “Si algún país pudiera darse el lujo de quedarse en casa y relajarse, ese sería Canadá”. Las amenazas directas más apremiantes a la seguridad internacional canadiense son continentales. Podría decirse que si Ottawa gastara lo suficiente en la defensa de su espacio aéreo y sus fronteras, a Washington le resultaría difícil quejarse demasiado abiertamente. Ciertamente, tanto Canadá como Estados Unidos han elegido lo que Joseph Jockel y Joel Sokolsky llaman “un enfoque expedicionario de la política de defensa en la guerra contra el terrorismo”, pero su política es una elección, aunque sea muy buena. Los cambios en el entorno de seguridad global han hecho poco para alterar la perspectiva global de Canadá. Washington sigue siendo el único socio crítico en materia de seguridad de Ottawa, y los canadienses aún no han experimentado un ataque directo en su territorio comparable a los acontecimientos del 11 de septiembre o incluso del 7 de julio.
Por lo tanto, no es del todo sorprendente que los gobiernos canadienses, tanto liberales como conservadores, hayan, en palabras de Fergusson, “fallados crónicamente en sentar las bases para un debate público inteligente sobre cómo siquiera pensar en un nuevo mundo estratégico”. En el capítulo más provocativo, atractivo y mordaz de la colección, Kim Richard Nossal declara a Canadá una “potencia estratégica”. Ottawa siempre ha fracasado en pensar sobre la política exterior y de defensa en términos lógicos y racionales. Una combinación de opiniones personales mal informadas, decisiones basadas exclusivamente en política electoral y políticas reaccionarias mal planificadas han dejado a Canadá prácticamente irrelevante en las discusiones sobre cuestiones globales apremiantes como el ascenso de China. Los dieciséis colaboradores de este volumen no están de acuerdo en todo, pero sí parecen ofrecer una visión colectiva de que esa forma de pensar tiene que cambiar.
Sin embargo, ese llamado al cambio es más discutible de lo que los autores sugieren. Como admite Furtado, los fundamentos de la política canadiense de defensa y seguridad en términos tradicionales siguen siendo los mismos. El deber principal del gobierno federal es defender a Canadá y a los canadienses. Dada la naturaleza integrada de las cadenas de suministro de América del Norte y la abrumadora dependencia de la economía canadiense del comercio con Estados Unidos, Ottawa debe contribuir agresivamente a la defensa de América del Norte. Los canadienses también siguen aspirando a participar activamente en la comunidad más amplia de gobernanza global en defensa de sus intereses y valores.
Como argumenta convincentemente Andrea Charron en su capítulo sobre la seguridad del Ártico, a pesar de la falta de una reflexión seria sobre el Norte, la amenaza a los intereses de seguridad canadienses sigue siendo baja. La potencia más antagónica, Rusia, tiene enormes incentivos económicos para gestionar conflictos potenciales de forma diplomática. China ha estado en gran medida dispuesta a explorar sus intereses en el Ártico sin comprometer el Estado de derecho. Estados Unidos se niega a ratificar el Derecho del Mar, pero Washington tampoco lo rechaza. Los sucesivos gobiernos canadienses han fracasado en gran medida en cultivar lo que Charron llama la mejor fuente de defensa –la estabilidad social y económica de los pueblos del Norte–, pero las consecuencias hasta el momento, más allá de las miserables condiciones en las que siguen viviendo muchas de las comunidades indígenas de Canadá. , han sido mínimos. Quizás Canadá simplemente haya tenido suerte, pero, de ser así, esa suerte parece tener un notable poder de permanencia.
Hacia el sur, Jockel y Sokolsky describen el acercamiento de Canadá y Estados Unidos al Comando Aeroespacial de América del Norte durante los últimos quince años como una “combinación de aparente inercia y clara incertidumbre”. NORAD, afirman, “ha vuelto a retroceder hasta convertirse en una especie de remanso estratégico”. Estados Unidos tiene el US-NORTHCOM, y Ottawa ha contribuido lo suficiente a las preocupaciones de seguridad estadounidenses como para impedir que Washington cuestione la utilidad de NORAD de manera seria. Desde el punto de vista canadiense, NORAD es crucial: al permitir que el personal militar estadounidense sirva bajo el mando de un canadiense durante un ataque directo en suelo estadounidense, NORAD ejemplifica la relación genuinamente especial de Canadá con los Estados Unidos, que puede ser señalada por otros funcionarios gubernamentales cuando sea necesario. Pero especial no significa importante, y Jockel y Sokolsky concluyen que incluso sin una conversación seria, NORAD podría durar indefinidamente simplemente porque a Washington le llevaría demasiado tiempo y esfuerzo disolverlo.
¿Qué pasa con el resto de las Américas? El historiador Hal Klepak señala que la relación de defensa de Canadá con sus colegas hemisféricos siempre ha sido superficial. Ottawa se negó a unirse a la Organización de Estados Americanos hasta 1990 y desde entonces sólo se ha comprometido a medias. El gobierno de Stephen Harper se comprometió a revitalizar la presencia de Canadá en las Américas, pero aparte del mayor compromiso de la CAF con la Junta Interamericana de Defensa, hay poca evidencia de que mucho haya cambiado. “Por su parte”, escribe Klepak, “Canadá aún tiene que encontrar una manera de contribuir a una solución” a los problemas hemisféricos. En cuanto a las consecuencias de este fracaso estratégico, no parecen cuantificables.
Quizás la historia sea diferente en cuestiones globales con implicaciones directas para la seguridad de Canadá, como la disuasión nuclear, el control de armas y la defensa antimisiles. Sin embargo, en los tres casos los resultados recientes sugieren lo contrario. Douglas Alan Ross goza de gran prestigio dentro de la comunidad académica debido a su enfoque bien investigado y bien argumentado, aunque también iconoclasta, de la abolición nuclear. Invitarlo a contribuir a este volumen fue una excelente elección y su capítulo no decepciona. Ross no descarta la abolición nuclear como imposible, aunque admite que las rivalidades nucleares no van a desaparecer. Tampoco llega a la conclusión común de que, como Estado no nuclear, Canadá tiene poco que aportar al debate sobre el desarme. Sin embargo, a diferencia de los abolicionistas tradicionales, Ross rechaza firmemente los argumentos a favor de una desmilitarización inmediata. Más bien, sostiene que para que Canadá desempeñe un papel serio en futuras conversaciones a nivel estratégico, tendrá que aumentar significativamente su gasto en defensa nacional. Esa inversión tendrá que mejorar la alerta temprana continental, la defensa aérea y posiblemente también la defensa contra misiles balísticos para América del Norte. Sacar al mundo de la opción nuclear debe ser un proceso gradual, y el precio de un lugar en la mesa de negociaciones será lo que él llama un “nivel responsable de contribución de defensa” a la seguridad de Occidente.
Ross es convincente, pero Canadá ha estado rezagado en gasto militar durante años, y su capítulo no cita ninguna consecuencia directa de la inacción de Ottawa. De manera similar, Gordon Vachon, ex negociador de control de armas, pide a Canadá que participe sustancialmente en lo que, según él, han sido esfuerzos multilaterales bastante exitosos para promover el control de armas y el desarme. Pero no está claro si los propios canadienses estarán considerablemente menos seguros si Ottawa no vuelve a hacer lo que le corresponde.
Incluso el propio Fergusson, que está muy frustrado por la incapacidad de los canadienses para discutir seriamente la seguridad internacional, no puede señalar las consecuencias verdaderamente significativas de un mantenimiento del status quo en materia de armas nucleares, defensa contra misiles balísticos y espacio militar. “En lo que respecta a Canadá”, escribe, “las relaciones relativamente buenas con Rusia y China compensan la amenaza latente que plantean sus capacidades nucleares estratégicas. Ninguno de los dos países es adversario, en el sentido del término de la Guerra Fría, ni de Canadá ni de Occidente, a pesar de la retórica sobre Ucrania”. En 2013, Ottawa hizo una importante contribución a la red de vigilancia espacial de Washington al lanzar el primer satélite militar de Canadá, Sapphire. Puede y debe seguir apoyando esas “capacidades de defensa pasiva”, incluso si hacerlo le permite al gobierno canadiense mantenerse al margen de una discusión seria sobre el espacio como posible teatro de guerra. Los canadienses no están preparados para esto último, se lamenta , y es probable que no lo estén en el corto plazo.
Todo este pensamiento, tanto el de los autores como el mío, presupone que la Organización del Tratado del Atlántico Norte seguirá siendo relevante y central para la defensa y la seguridad de Canadá. Por lo tanto, es comprensible que Fergusson y Furtado encarguen cinco capítulos separados sobre lo que Moens llama acertadamente “la alianza indispensable de Canadá”.
Ningún politólogo que estudie la seguridad internacional canadiense escribe mejor historia que Denis Stairs, por lo que es apropiado que inicie la sección del libro sobre la OTAN. Stairs recuerda a los lectores que, vista a través de una lente canadiense, la organización siempre ha sido crítica, pero defectuosa. Era fundamental porque no se podía confiar en que las Naciones Unidas preservaran la seguridad internacional como se había esperado originalmente. La OTAN garantizó un compromiso de Estados Unidos con la seguridad global consistente con los intereses occidentales. El compromiso estadounidense era la mejor póliza de seguro que tenían los canadienses contra el tipo de inseguridad global que podría socavar sus intereses nacionales. Aún mejor, el establecimiento de la OTAN iba en contra de una tendencia global hacia instituciones de seguridad regionales. Para Canadá, organizar el mundo por regiones geográficas significaba una subordinación inevitable a los intereses estadounidenses. Un organismo de seguridad más multilateral brindó mayores oportunidades para que Canadá tuviera voz. Pero Ottawa también quería que los europeos fueran socios iguales, cosa que nunca fueron. Quería que los miembros de la OTAN promovieran la cooperación económica y social, así como la defensa colectiva, pero nunca lo hicieron. Y prefirió limitar la membresía de la OTAN a las democracias liberales dentro de la región del Atlántico Norte, pero también fracasó allí. No obstante, la OTAN era la mejor opción disponible y los sucesivos gobiernos canadienses finalmente la adoptaron.
Aunque a Stairs le preocupa que los miembros de la OTAN estén cada vez menos dispuestos a contribuir con lo necesario para mantener la credibilidad de la organización, otro analista de alto nivel, David Haglund, tiene más esperanzas. A menos que Estados Unidos abandone la organización, lo cual, a pesar de su retórica de campaña, es cada vez menos probable a medida que el presidente Trump se adapta a la Oficina Oval, Haglund considera que la OTAN seguirá siendo fundamental para la política exterior y de defensa canadiense tanto en el corto como en el mediano plazo.
El propio Moens es igualmente realista sobre las perspectivas de la organización. "El artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte es más una expresión de solidaridad que una garantía absoluta de que todos los Estados miembros cumplirán este compromiso", admite. “A medida que cambia la amenaza, también cambia el grado de solidaridad en la política exterior y de seguridad de la alianza”. Sin embargo, una alianza imperfecta en el Atlántico Norte, que a veces opere en nombre del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y otras como freno al unilateralismo estadounidense, es mucho mejor que cualquier alternativa. De manera similar, Danford Middlemiss admite que la OTAN se ha convertido en una alianza de múltiples niveles, en la que algunos estados contribuyen significativamente más que otros. Aún así, sostiene, es mejor que más miembros contribuyan con algo que que la organización se desmorone por completo. Además, incluso si los canadienses se opusieran a las advertencias nacionales cada vez más impuestas a los ejércitos de sus aliados de la OTAN, Ottawa difícilmente está en condiciones de efectuar un cambio fundamental. El compromiso de Canadá con Kandahar no hizo nada para obligar a sus aliados europeos a cambiar sus posturas defensivas. Si la misión en Afganistán tenía como objetivo aumentar la influencia canadiense en la OTAN, entonces no tuvo éxito.
Douglas Bland, un teniente coronel retirado, es el único analista que expresa seria preocupación por los supuestos fallos de la OTAN. Sostiene que la organización está encadenada a una estructura desarrollada en la década de 1950. La solución, sugiere de manera poco convincente, es convertir a la OTAN en exactamente lo que los canadienses esperaban que no fuera en la década de 1940: una alianza regional de defensa colectiva centrada en Europa. Canadá y Estados Unidos reforzarían militarmente la respuesta europea cuando fuera necesario. El análisis de Bland se basa en la premisa de que la OTAN alguna vez tuvo un amplio apoyo público canadiense, pero ya no lo tiene. Esta afirmación es difícil de creer, ya que sugiere que los canadienses alguna vez han tenido fuertes sentimientos sobre cuestiones de defensa y seguridad nacionales.
Bland termina preguntando: "Sin el apoyo genuino de los ciudadanos de la OTAN a la defensa colectiva y su voluntad de soportar la carga que ello implica, ¿por qué la OTAN?". El resto del volumen responde a esa pregunta de manera convincente. La situación de seguridad internacional de ningún país es ideal. El de Canadá es mejor que el de la mayoría. Esto se debe en gran medida a la casualidad, y ciertamente no a las políticas de defensa y seguridad de ningún gobierno canadiense reciente. Canadá está bendecido por su geografía, sus abundantes recursos naturales y la constante paciencia y tolerancia de su aliado crítico del sur. Los canadienses han sobrevivido y, de hecho, prosperado, en la comunidad internacional a pesar de su actitud indiferente hacia la seguridad y la defensa. Eruditos como Bland y otros que han predicho un Armagedón nacional han gritado al lobo con demasiada frecuencia.
Podría decirse que estos proveedores de peligro global son deliberadamente fatalistas: ¿de qué otra manera se podría involucrar al público, y de hecho a los tomadores de decisiones en Ottawa, en una discusión seria sobre defensa y seguridad que sugerir que el futuro del país estaba en juego? Pero los canadienses se han vuelto casi inmunes a tales sugerencias apocalípticas, y la historia indica que Canadá rara vez ha sido castigado por sus contribuciones minimalistas a los esfuerzos de estabilidad internacional.
Cabe recordar que la mayor racha reciente de prosperidad internacional de Canadá tuvo lugar durante lo que muchos analistas militares llaman la década de la oscuridad. El comercio con Estados Unidos aumentó después de que Ottawa se negara a respaldar la segunda guerra en Irak. Canadá no se ha acercado a gastar el 2% de su PIB en defensa, como los miembros de la OTAN han aspirado a hacer, en décadas. Sin embargo, el Ártico es relativamente estable, el NORAD persiste, la OTAN no se ha disuelto y las relaciones con Estados Unidos siguen siendo saludables.
¿Dónde deja eso a la política canadiense de defensa y seguridad? Fergusson y Furtado sugieren que es el momento adecuado para una conversación pública. Saben, sin embargo, que en el pasado esos diálogos han tenido como resultado poco más que la perpetuación de mitos inútiles. Quizás hayan elegido la solución equivocada.
Durante años, Philippe Lagassé ha sostenido de manera convincente –o al menos me ha convencido a mí– que la política de defensa canadiense no puede ser imparcial. Si lo fuera, el Parlamento renunciaría a la oportunidad necesaria de exigir responsabilidades a los responsables de la toma de decisiones gubernamentales y a los profesionales de las políticas sobre los desafíos más críticos que enfrenta el Estado. Pero ¿qué pasa si quienes toman las decisiones no pueden controlar plenamente su propio destino? Más allá de Afganistán deja claro que la garantía de defensa y seguridad de Estados Unidos es la condición sine qua non de la seguridad y la prosperidad canadienses. Si un nuevo presidente se alejara de la OTAN, NORAD y el estado de derecho (internacional), poco podría hacer Canadá para mantener su posición global. Por eso la OTAN es tan valiosa, por qué NORAD es tan importante y por qué a veces es necesario llegar a compromisos para facilitar la cooperación estadounidense en el Ártico.
Si se admite que Ottawa no tiene el control total, que la soberanía nacional total es en gran medida un mito, el valor del no partidismo podría comenzar a pesar más que los inconvenientes. La retórica incendiaria y las simplificaciones excesivas tan comunes en la Cámara de los Comunes tienen sus costos. Desalientan las conversaciones serias que prescriben Fergusson y Furtado.
Ciertamente, hay un lugar para el debate público y abierto sobre temas que los autores no han cubierto, como la privatización de la seguridad, la respuesta nacional a los ataques cibernéticos y el desarrollo de la resiliencia frente a las amenazas a la salud global y al medio ambiente. Estos son desafíos que los canadienses pueden sentir directamente, y la forma en que Ottawa los maneja depende menos de la política estadounidense. Por otro lado, cuestiones como la militarización del espacio son demasiado complejas excepto para los analistas más especializados. No es razonable esperar que incluso los canadienses educados comprendan completamente los capítulos de Ross, Vachon y Fergusson, y mucho menos que contribuyan a una conversación seria sobre ellos. Quizás sea hora de admitir que esto está bien. Como sugirió una vez Lester Pearson, hay elementos de la política internacional que es mejor dejar en manos de los expertos: los especialistas no partidistas en el servicio público y los políticos electos a quienes sirven.
En resumen, Más allá de Afganistán es un libro que invita a la reflexión y que reúne a un grupo impresionante de académicos y profesionales de políticas de alto nivel para recordar a los lectores que, por mucho que el entorno de seguridad internacional haya cambiado desde el 11 de septiembre, muchos de los desafíos tradicionales a la política nacional de Canadá el interés persiste. Estas amenazas tradicionales merecen una reflexión y un análisis serios. Sin embargo, no está tan claro si es urgentemente necesaria una conversación en profundidad con el público canadiense.
Adam Chapnick es profesor de estudios de defensa en RMC Kingston y subdirector de educación en el Canadian Forces College. Este artículo fue publicado originalmente en THE DORCHESTER REVIEW vol. 7, N° 1, primavera/verano 2017, págs. 11-16.